中华人民共和国行政许可法释义：第十二条

第十二条 下列事项可以设定行政许可测绘资质矛盾：

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（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提携灶供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

「释义」 本条是关于行政许可设定范围的规定。

一、行政许可设定范围的复杂性

行政许可的设定范围，即哪些事项可以设定行政许可，哪些事项不能设定行政许可，任由公民自主决定或者由市场调节。这是一个非常复杂的问题，也是一个世界性的难题。这个问题的实质是行政权力和公民权利之间的关系，意味着在多大程度上行政权力可以干预公民的私人权利。对这个问题的探索，实际是对 *** 管理规律的探索，社会发展规律的探索。从目前来看，无论是在理论上和还是在实践上都还没有很好地解决这个问题。世界各国解决此问题的基本 *** 是个案解决，一事一议，通过单行的法律、法规，按照法定的程序来决定。为什么大都采取这种办法呢测绘资质矛盾？因为某一事项是否设定许可，具有不确定性。之一，行政许可的设定具有时间性。有些事项，在此时不需要许可，但随着社会的发展，其活动与公共利益的紧密性加强，因而需要设定许可。如在自由资本主义时期，需经许可的事项很少，而到测绘资质矛盾了垄断资本主义时期，需经许可的事项大量增加。这其中有些事项在自由资本主义时期就存在。汽车在最初制造出来时，是没有许可证的；驾驶汽车也是不需要执照的。但后来汽车多测绘资质矛盾了起来，汽车业与公共安全非常密切，因此才规定生产汽车、驾驶汽车需要事先获得许可。第二，行政许可的设定具有地域性。有些事项，在此一地域范围内需要许可，在彼一地域范围内不需要许可。比如现在许多城市对养激此狗实行许可证制度，养狗需要先到行政主管机关登记注册，交纳有关费用，然后才能养狗，否则即为违法。而在一些农村地区，养辩铅扮狗是很普通的事，根本不需要许可登记。第三，行政许可的设定与特定的社会背景有关。在有些社会背景下，人与自然的矛盾比较突出，为了保持可持续发展，就需要限制人类的活动，对人类的某些活动加以限制和约束，实行许可制度。而在有些地区和时代，人类与自然的矛盾不突出，人类的活动对自然没有构成威胁，因而不需要许可。如在一个水资源紧缺的社会，对水资源开采利用，通常采取许可制度管理；而在一个水资源丰富的社会里，对水资源的开采和利用就不需要许可。第四，行政许可的对象具有广泛性、复杂性和差异性，在进行抽象归纳时，面临的立法技术困难比较多，相反，个案解决则可以回避诸多困难和矛盾。

尽管规定行政许可的设定范围存在诸多困难，本法还是根据中国的国情，对行政许可的设定范围作了原则界定。为什么本法要对设定范围作出界定呢？之一，测绘资质矛盾我国由计划经济转向市场经济，也就是由 *** 什么都管转到有选择性的管，这就需要回答该管什么，不该管什么的问题。对这个问题的回答实际是对社会主义市场经济规律的探索。资本主义社会的发展是从自由资本主义到垄断资本主义，从不干预到干预社会和经济生活，因而它可以根据发生的社会问题来逐个解决，这就形成他们在行政许可制度上的立法特点。第二，我国的立法主体比较多，在中央有全国人大及其常委会、国务院；在地方有三十一个省、自治区、直辖市，需要统一行政许可的立法标准和范围。第三，在现实生活中存在一种倾向，一讲行政管理，就要审批。于是什么事情都要设定行政许可，导致行政许可过多过滥。这就需要通过设定范围来减少行政许可，实现 *** 职能的转变。

二、行政许可设定范围的解决模式

国务院提请审议的行政许可法草案对设定范围的规定，采取的是“先总说、后分说、再排除”的模式。即先列举可以设定行政许可的事项范围，然后将行政许可分为普通许可、特许、认可、核准、登记五类，对适用各类行政许可的事项再作出列举，并相应地规定特许、认可、核准、登记四类行政许可的特别程序。最后对不得设定行政许可的事项作出列举。这一方案从形式逻辑上讲是比较理想的，但在实际设定条文中遇到诸多问题。在审议和征求意见过程中，对这一方案提出了不少修改建议，如只总说，不分说；或者只分说，不总说；或者只列举不得设定的范围等。二次审议稿曾采取只分说不总说的办法，因为分类列举的范围与总的列举的范围是重复的，立法上没有必要重复。在最后的立法决策上，是采取正面规定与排除相结合的办法解决设定范围问题。为什么采取这个方案呢？这与对行政许可的分类有关。

国务院提出的行政许可法草案的基本思路是以对行政许可定义的界定为出发点，进而将行政许可分为五类，通过分类来具体确定各类行政许可的适用范围和有关程序，以此来构篇谋局。但对于是否分类、如何分类，不同意见比较多，在九届全国人大常委会审议和征求意见的过程中，在这个问题上就有不同意见。

一种意见认为，草案对行政许可的分类存在一些问题：一是，各类行政许可的名称和含义同现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不一致，不仅对法律、法规要作出大量修改，执行中也容易出现分歧。比如，按照现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓，特许类是指对申请人有特别严格限制的许可，如持枪许可、烟草专卖许可等，而草案将其列入普通许可类中，概念不够科学。二是，各类行政许可之间有交叉，界线难以划清，并且未能涵盖现行的行政许可事项，比如普通许可类的事项与核准类的事项就有重复，执行中难免会引起混乱。三是，有些类别如认可、核准、登记，是否属于行政许可，还值得研究。从发展来看，这些类别将会转移给社会中介组织办理。现在将其定位于行政许可，会限制行政审批制度的改革空间。四是，从行政法理论来看，普通许可和特许是许可的类别，认可、核准、登记是许可的形式，分类的标准不统一。因此，一些同志建议将行政许可只分为两类，即普通许可和特许，而将认可、核准、登记等事项交由社会中介组织办理。还有一些同志提出，行政许可制度比较复杂，在本法中对行政许可作出具体分类，困难很大，分类过多也不便于当事人办事，建议不作分类，而从完善行政许可设定权、行政许可实施程序上规范行政许可行为，达到减少行政审批的目的。具体事项的许可形式可由单行法律、法规规定。这也是多数国家通行的做法。

另一种意见认为：在本法中对行政许可进行分类并相应地规定不同的特别程序，是十分必要的，对于改革行政许可制度、规范行政许可行为、减少行政审批项目，以此推动 *** 职能转变，具有重要作用。一是，现行法律、法规中行政许可名目繁多，缺乏可以遵循的标准和规范，因而在设定行政许可时随意性很大，什么事项可以设定许可，什么事项只能设定什么样的许可，缺少客观标准。二是，草案对行政许可的分类是按照不同行政许可的不同性质、功能和适用范围确定的，很重要的一个目的是相应地规定不同的特别程序，有的需要进行实质审查，有的只需进行形式审查，有的要经拍卖，有的要经考试，宜严则严，宜简则简。这样，便于规范、监督实施行政许可的行为，防止执法扰民，以方便当事人办事。三是，将行政许可划分为五类，既借鉴了国外的做法，又尽可能与现行的法律、法规相衔接。其中，普通许可、特许的分类确实与现行法律、法规的用语和人们的习惯称谓不同，需要通过宣传、实践使各方面逐渐适应和认同。四是，有些认可和核准的事项，随着经济发展、改革深化，今后势必由行业组织、中介机构办理，但这需要有一个过程。即使如此，最终也还总会有一些认可、核准事项只能由行政机关办理。

在进行三审时，有些常委委员对此进一步提出了意见：一是，认为认可、核准不属于行政许可，而只是行政机关决定是否准予许可的手段和方式。有些行政许可形式随着 *** 职能转变，将会逐步移交行业组织或者中介组织办理，现在将其列入行政许可，不利于减少审批，不利于 *** 职能转变。二是，对各类行政许可的适用范围有不同意见，比如草案规定特许适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置以及直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入，一些委员认为特许应当适用于涉及国家安全、公共安全、生命财产安全和人身健康需要实施严格管理的事项。立法机关经研究认为：通过分类，对行政许可进行分类规范、分类指导，出发点是好的，所作研究也是有益的。但是，考虑到目前行政审批制度改革尚在进行之中，对行政许可的类别和适用范围还有不同意见，确定科学分类的客观条件还不够成熟。因此将各类的适用范围合并，形成了现在的行政许可的设定范围。

三、行政许可的设定范围

（一）行政机关准予公民、法人或者其他组织从事特定活动的事项

这一类事项的范围非常广泛，包括直接关系国家安全、经济安全、公共利益、人身健康、生命财产安全的事项。这一类事项设定行政许可的目的是防止危险和保障安全。其主要特点是：之一，在这些范围内，相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动，需经批准；第二，许可事项一般没有数量控制；第三，法律、法规对这类许可事项规定的条件和标准比较明确，行政机关的自由裁量权受到限制；第四，能否取得许可，与申请人自身的条件有关，并且取得的许可不得 *** 。主要范围是：

1.与国家安全有关的事项。国家安全是国家生存和发展的一种状态、环境和秩序。国家安全是一个国家的利益，因此从事与国家安全有关的事项，应当获得许可。如外贸法规定，为维护国家安全或者社会公共利益，国家可以限制进口或者出口货物、技术。测绘法第十九条中规定，外国的组织或者个人在中华人民共和国领域和管辖的其他海域从事测绘活动，必须经国务院测绘行政主管部门会同军队测绘主管部门批准，并遵守中华人民共和国的有关法律、行政法规的规定。同样，被许可活动影响到国家安全的，也可以收回许可。

2.经济宏观调控的事项。实行市场经济， *** 的职能从计划经济时代的直接干预经济，转变到依靠宏观调控来管理经济。 *** 管理经济的主要职能，主要是制定和执行宏观调控政策。宏观调控的主要任务，是保证经济总量平衡，抑制通货膨胀，促进重大经济结构优化，实现经济稳定增长。宏观调控主要运用经济手段和法律手段，辅之以必要的行政手段。目前，我国已在财政、金融、税收、海关、外贸等方面制定了一系列宏观调控的法律和政策，宏观调控的手段逐步趋于完善。经济宏观调控方面的许可事项主要有：投资立项、产业布局、进出口管制等。

3.生态环境保护的事项。随着人类社会的发展，人类改造和影响自然的能力与日俱增，人类与自然的矛盾越来越突出。为了实现可持续发展，保持人类与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，因此，有关影响生态环境的活动，需要经过批准。我国的环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、噪声污染防治法、海洋环境保护法、建设项目环境保护管理条例等都规定，建设项目环境影响报告书、向环境排放污染物、环境保护工程设施，均须经批准或者验收。

4.直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的事项。为了防止个体行为对整个群体、社会的安全造成破坏和不利影响，防止个体行为对集体利益的损害，因此，国家在进行行政管理时，对涉及公共安全与公共利益的活动，要实行事前许可制度。如易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售，以及其他直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动，都要经过批准。人是社会的要素和细胞。国家实施行政管理的根本目的，应当是为了人的发展和福祉。国家要以民为本，维护人的人身健康、生命财产安全。从事有关人身健康生命财产安全的活动，需要获得许可。如药品管理法规定，开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民 *** 药品监督管理部门批准并发给（药品生产许可证）；开办药品批发企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民 *** 药品监督管理部门批准并发给（药品经营许可证）；生产新药或者已有国家标准的药品的，须经国务院药品监督管理部门批准，并发给药品批准文号。

上述几方面的内容，相互之间有一定的独立性，但有些也不能完全分开，特别是关于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全等方面的事项，往往是一个事物的几个方面，并不能完全划分开来。

（二）赋予公民、法人或者其他组织特定权利并且具有数量限制的事项

这类许可事项一般与民事权利有关，许可的结果是向相对人授予某种民事权利，功能是分配有限的自然资源和公共资源。这类许可事项的特点是：之一，其目的是为了合理配置、利用现有资源，防止资源利用中的无序状态。第二，申请人获得许可，通常要支付一定的对价，特别是有关自然资源开发、利用方面的许可。第三，许可与民事合同发生竞合，国家以自然资源和公共资源所有者的身份，向申请人颁发许可，既是以行政权力准许申请人从事开发利用的活动，又可以说是以特定的民事主体身份， *** 民事权利。第四，申请人取得的许可，一般可以依法 *** 。第五，这类许可一般都有数量限制。这类事项主要有：

1.有限自然资源的配置。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有。国家对这些自然资源享有占有、使用、收益和处分的权利。目前，全国人大常委会根据宪法，已经制定了矿产资源法、煤炭法、水法、森林法、草原法等法律，对这些自然资源的所有权以及开发利用都作出了规定。其中都规定，开发利用土地、矿产、草原、水等自然资源，都须经审批。

2.有限公共资源的配置。公共资源包括各种市政设施、道路交通、航空航线、无线电频率等。对公共资源的利用实行许可，主要是为了优化对公共资源的配置，提高公共资源的利用率。目前，一些地方对出租车牌照、公共汽车运营线路实行招标拍卖，取得了较好的效果。

3.专营权利的赋予，即特定行业的市场准入，主要是公用事业服务等行业，如自来水、煤气、电力、电信、邮政等与人民群众日常生活、公共利益密切相关的行业。这些行业由于其整体性和统一性的特点，无法放开竞争，放开竞争容易影响其服务效能。因此，进入这些行业要实行准入制度，要设定比较高的门槛，以使进入者能为公众提供优质服务。如电力法规定，一个供电营业区内只设一个供电营业机构。省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更由供电企业提出申请，经省级电力管理部门会同有关部门审查批准后，由省级电力管理部门发给《供电营业许可证》。

（三）资格资质方面的事项

公民、法人或者其他组织为公众提供服务，所从事的职业和工作直接关系公共利益，因而国家要求从事这些职业或行业的公民和组织具备特殊的资格和条件。在这一领域设定许可，主要目的是提高从业水平或者某种技能、信誉。其特点是：之一，这种许可事项限于为公众直接提供服务的特定职业和行业，间接提供服务，不需要设定许可。对于一些单位、企业内部的一些岗位、职位的资格要求，可以由各单位规定资格条件，而不必由国家来统一确定资格。第二，这些职业和行业直接关系公共利益。第三，从事这些职业或行业要具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能，并且需要国家统一规定。这里包含了三个“特殊”，可见其不同于其他的职业或行业。第四，这类资格资质的授予，通过考试、考核方式确定。第五，资格资质与相对人的身份相联系，不能 *** 、不能继承。目前公民的职业资格许可主要有两类：一是职业资格许可。如律师资格证，律师法规定，律师执业应当取得律师资格和执业证书。执业医师资格证，执业医师法规定，国家实行医师资格考试制度。医师资格考试分为执业医师资格考试和执业助理医师资格考试。医师资格考试成绩合格，取得执业医师资格或者执业助理医师资格。二是劳动技能资格许可。劳动法规定，国家确定职业分类，对规定的职业制定职业技能标准，实行职业资格证书制度，由经过 *** 批准的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。

有关企业和组织的资格、资质，主要有施工企业、勘察单位、设计单位、监理单位资质证书，证券交易所会员资格，测绘资格资质，从事工程建设项目招标 *** 业务的招标 *** 机构资格证等。

（四）对特定物的检测、检验和检疫

这一类事项通常被认为是对物的许可，其实，物与人联系起来，进入到社会生活中，才具有法律上的意义，孤立存在的物是没有法律意义的。在行政许可中，表面上看是对物的许可，实质上是对物的所有人支配和使用该物的一种许可。如国家行政主管部门对电梯进行检验，颁发合格证。表面上看是检验电梯是否安全、合格，其实质是允许所有权人使用该电梯。如果所有权人不打算把该电梯投入使用，或者只用作展览，就不需要检验其是否安全合格。再有对动植物的检验，表面上看只是对这种物的检疫，但其目的是为了允许其所有权人销售、加工该动植物。这一类许可事项的特点是：之一，以对物的检验、检测和检疫为依据决定是否许可，行政机关没有自由裁量权；第二，以既定的技术规范和技术标准作依据，没有数量限制；第三，这种许可相对于被许可人有一定的独立性，被检定为合格的物，在其所有权发生转变时，对该物品的许可仍然有效；第四，这种许可的实质是许可该物的所有权人使用、销售该物品。

这一类事项主要包括：（1）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，如民用航空法规定，设计民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取型号合格证书，经审查合格的发给型号证书。生产、维修民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空器上的设备，应当向国务院民用航空主管部门申请领取生产许可证、维修许可证。经审查合格发给相应证书。（2）直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如生猪屠宰管理条例规定，定点屠宰场屠宰的生猪，应当经生猪产地动物防疫机构检疫合格。肉品品质检验合格的生猪产品，定点屠宰场应当加盖肉品品质检验合格验讫印章，放行出场。

本项所列许可范围，与本条之一项所列许可范围，既有区分，又有联系。就其共同点来说，都是准予申请人从事某种活动；就其区别而言，之一项所列事项，侧重于特定的活动，并且这种活动不与特定的物联系起来；而本项所列事项，虽然最终也是准许申请人从事某种活动，但这种活动是与特定的物联系起来的。

（五）确定主体资格方面的事项

主要形式是登记。其功能是通过登记，确立个人、企业或者其他组织的特定主体资格。其特点是：之一，未经合法登记、取得特定主体资格的，不得从事相关活动；第二，没有数量上的限制；第三，对申请材料一般只进行形式审查，通常可以当场作出是否准予的决定；第四，行政机关没有自由裁量权。

登记许可主要有两类：一类是企业法人登记，确立其市场主体资格；另一类是社会组织登记，包括社会团体、事业单位、民办非企业单位登记等，以确立其从事社会活动的资格。这两类主体的确立，都需要按照法定条件登记。对于登记是否属于行政许可，立法过程中有不同意见，有的认为，登记只是一种确认行为，不属于许可；有的认为，当事人不登记，从事相关活动属于违法，因此也是行政许可。总的来看，我国的登记种类比较多，有些登记属于事后确认性质，不属于许可，如房屋登记、抵押登记等。但有一些登记，实际是为了取得行为能力、活动资格，因此这种登记属于行政许可。

这里还有一个需要研究的问题，即我国参加或者缔结的国际条约或协定，如何设定行政许可的问题。我国签订或者参加的国际条约、协定，对设定行政许可的规定有两类：一类是作为国际义务，要求成员国实施管制、设定行政许可，如军品贸易管制、生态环境保护等；另一类是作为一种权利，允许成员国设定行政许可实施管制，如进口商品配额等。这两类的情况是完全不同的。本条规定的范围，包括了我国签订或者参加的国际条约、协定所涉及的范围，并且国际条约和协定的实施，需要通过立法，转化为国内法实施。因此，国际条约和协定要求设定行政许可或者允许设定行政许可，都可以按照本法的规定办理。

此外，由于行政许可几乎涵盖了行政管理的所有领域，人的认识还难以穷尽所有需要设定行政许可的事项。为适应未来行政管理工作的需要，本法还设定了开放条款，即单行的法律、行政法规可以根据情况和需要，对上述范围之外的事项设定许可。从立法技术和法制建设上来看，这样的规定是不够理想的。因为最后一项的规定，使本来不明确的设定范围更处于一种不确定状态。因此，在运用这一条设定行政许可时，应当比照前几项的性质和类别，应是那些通过事后补救难以有效消除影响或者造成难以挽回的重大损害的其他事项。

全面开展土地调查之二：土地调查制度的完善和创新

2008年2月7日测绘资质矛盾， *** 总理签署国务院令第518号，公布测绘资质矛盾了《土地调查条例》（以下简称《条例》），《条例》自公布之日起施行。《条例》的颁布实施，对科学、有效地组织实施土地调查，保障土地调查数据的真实性、准确性和及时性，实施最严格的耕地保护制度，加强和改善宏观调控，促进经济社会全面协调可持续发展具有重大意义。

一、《土地调查条例》的重要作用

《条例》是自新《土地管理法》颁布实施以来制定的之一部土地行政法规。1998年全国人大常委会修订了《土地管理法》，同年国务院颁布了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》。10年来，土地管理的各项制度在不断完善，关于土地管理的国务院文件、部门规章等先后出台了很多，但是一直未出台新的土地管理方面的行政法规。《条例》的颁布实施，既是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作提供依据，更将对加强土地管理特别是耕地保护发挥重要作用。

《条例》对加强土地管理特别是耕地保护将发挥重要作用。首先，为加强和改善宏观调控提供依据。运用土地政策参与宏观调控的基础是掌握土地的基础数据，而土地调查正是摸脊派清我国土地家底、掌握土地基础数据的国情国力调查。第二，为进一步加强对基本农田的保护提供保障。《条例》规定：进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。第三，法规与国家标准的结合有效保证了土地调查成果的质量，有利于实现节约集约用地。《条例》非常及时地采用了国家标准，规定土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准 *** 的调查基础图件。根据这一规定，第二次全国土地调查和今后的日常变更调查均应采用《土地利樱肆贺用现状分类》国家标准。法规与国家标准的结合，为构建权威的土地调查数据规范体系、保证土地调查质量和数据真实提供了有效保障，有利于实现节约集约用地。《条例》是对土地调查制度的全面完善，为土地调查工作的开展提供了依据。《条例》是在《土地管理法》及实施条例确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度的全面完善，既有对原有土地调查制度的细化和对多年土地调查工作成功经验的总结，又结合近年来土地调查工作面临的新形势、新任务作出了很多创新性规定。《条例》确立了包括10年一次的全国土地调查和1年一次的变更调查在内的土地调查体系测绘资质矛盾；明确了对基本农田进行雹友重点调查的土地调查的三项内容；规定了采用国家标准的原则；明确提出了土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚依据的重要原则；规定了土地调查工作的招投标制度，建立了严格的法律责任制度，规定了地方各级 *** 主要负责人是之一责任人的责任追究制度；提出了军用土地的调查 *** 等等。《条例》还确立了多项土地调查的工作制度，包括调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度。

二、《条例》的几个重点问题

（一）明确土地调查内容，重点调查基本农田

1984～1996年，我国开展了之一次全国土地调查，初步查明了当时全国土地资源及其利用的基本情况。此后，每年都进行土地变更调查，跟踪了解农用地、建设用地等变化情况，为宏观调控和土地管理工作提供了重要依据。 近年来，随着社会经济的快速发展，土地利用状况发生了很大变化，为了全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，国务院决定自2007～2009年开展第二次全国土地调查。由于目前各相关部门出于不同业务需要进行各类专项土地调查，带来大量资源浪费，并形成各类数据相互冲突，根据有关研究人士统计，有关部门对草地调查数据结果相差20亿亩，林地数据相差7亿亩，影响了土地数据这一基础数据的权威性。《条例》明确了土地调查的内容，即：①土地利用现状及变化情况，包括地类、位置、面积、分布等状况；②土地权属及变化情况，包括土地的所有权和使用权状况；③土地条件，包括土地的自然条件、社会经济条件等状况。进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，包括基本农田的数量、分布和保护状况。

土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域（或流域）为单位，查清区内各种土地利用类型面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查；是为查清土地利用现状而进行的全面的土地资源普查。土地权属调查是指以宗地为单位，对土地的权利、位置等属性的调查和确认（土地登记前具有法律意义的初步确认）。 土地权属调查分为土地所有权调查和土地使用权调查。土地条件调查包括土地自然要素调查和社会经济条件调查。土地自然要素的调查主要包括：土地构成要素主要指构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。土地的社会经济条件调查也是对土地进行评价的重要依据。调查主要内容包括：人口、劳动力（劳动力的数量及其素质，教育水平），交通状况及区位，基础设施、能源、供水、供电、电讯等公共设施，之一、二、三产业产值及产业结构，国内生产总值（GDP）。

基本农田调查，是《条例》中最引人注目的一点。众所周知，我国是个农业大国，根据人多地少、耕地资源相对紧缺的国情，我国采取对耕地实行特殊保护的政策，制定并颁布了一系列保护耕地的政策措施。中央文件明确提出，要切实提高耕地质量，强化和落实耕地保护责任制，合理引导农村节约集约用地，加大土地复垦、整理力度，加快实施沃土工程，积极支持高标准农田建设。这就要求各地各部门一定要采取有力措施，牢牢守住18亿亩耕地这条红线，保障中国的粮食安全。 *** 总理在2008年的 *** 工作报告中再次强调：坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护。但是根据2007年6月公布的《2006年中国国土资源公报》，全国现有耕地18.27亿亩，与2006年相比，全国耕地净减少460.2万亩，人地矛盾更加突出，我国耕地存量不容乐观。这次《条例》特别规定了进行土地利用现状及变化情况调查时，应当重点调查基本农田现状及变化情况，以便做到对每一块基本农田上图、登记、造册。这一规定有利于及时掌握基本农田的现状及变化情况，及时加强对基本农田的保护。基本农田的调查，主要调查基本农田的数量、分布和保护状况，为实施最严格的耕地保护制度提供最重要的依据，对守住全国耕地不少于18亿亩这条红线具有重要意义。

（二）以法规形式确立了定期调查制度

《条例》规定，国家根据国民经济和社会发展需要，每10年进行一次全国土地调查；根据土地管理工作的需要，每年进行土地变更调查。也就是说，《条例》不仅仅适用于第二次全国土地调查，而且适用于平时的变更调查。

土地调查制度是《土地管理法》确立的一项重要制度。《土地管理法》第二十七条规定：“国家建立土地调查制度，县级以上人民 *** 土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。”从1996年开始，按照原国家土地管理局《关于全面开展土地变更调查，建立完善日常地籍管理制度有关问题的通知》（[1995]国土[籍]字第68号）要求，我国每年在全国开展一次土地变更调查，在完成土地详查并建立土地利用现状数据库的基础上，以上一年的土地变更调查数据为基数，以变更图件为当年的变更调查工作底图，对年度的土地利用变化信息进行调查、统计、汇总，并定期公布，保持土地调查成果的准确性和现势性，土地变更调查就此产生。

《条例》在《土地管理法》及《土地管理法实施条例》确立的土地调查制度的基础上，对土地调查制度进行了全面完善，首次以法规的形式确立了定期调查制度，为全国土地调查和日常性变更调查开展提供了新的依据。

（三）确定调查标准，建立权威的土地调查数据规范体系

《条例》规定：“土地调查采用《土地利用现状分类》国家标准、统一的技术规程和按照国家统一标准 *** 的调查基础图件。”

多年来，我国土地资源分类标准不统一，各相关部门都有一套适合本部门的标准，这样就造成了各个部门的调查数据不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。1984年，国家颁布了全国农业区划办公室组织八部委（农牧渔业部、国家计委、林业部、城乡建设环境保护部、国家统计局、水利电力部、国家测绘局和国家海洋局）共同制定的“土地利用现状分类及含义”，适用于土地利用现状调查和集体土地所有权调查。 为满足城镇地籍调查的需要，原国家土地管理局1989年又制定了“城镇土地分类”。2001年1月17日，国土资源部、农业部在1984年制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”和1989年制订的《城镇地籍调查规程》中的 “城镇土地分类及含义”基础上，制定了城乡统一的《土地分类》。 近年来，随着国家城乡一体化进程的加快和土地使用制度改革的深化，土地利用分类标准有待进一步充实、完善。同时，土地利用现状分类标准也亟须由行业标准提升为国家标准，制定各部门统一遵循的具有权威性的土地利用现状分类国家标准，保证土地调查数据的客观、真实、准确。国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会于2007年8月10日发布了《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）国家标准，作为全国土地调查工作的分类标准，以更好地推进第二次全国土地调查工作，科学划分土地利用类型，明确土地利用各类型含义，统一土地调查、统计分类标准。

（四）关于土地调查队伍及人员的资格资质

土地调查是一项专业性很强的技术性工作，综合运用实地调查统计、遥感监测等技术手段，需要有高素质的专业调查队伍以及调查工作人员，才能保证调查工作高质量的顺利完成。为此，《条例》规定“在土地调查中，需要面向社会选择专业调查队伍承担的土地调查任务，应当通过招标投标方式组织实施。承担土地调查任务的单位应当具备以下条件：①具有法人资格；②有与土地调查相关的资质和工作业绩；③有完备的技术和质量管理制度；④有经过培训且考核合格的专业技术人员。国务院国土资源主管部门应当会同国务院有关部门加强对承担土地调查任务单位的管理，并公布符合本条第二款规定条件的单位名录。”同时，还规定了“土地调查人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，具有执行调查任务所需要的专业知识。土地调查人员应当接受业务培训，经考核合格领取全国统一的土地调查员工作证。”

土地调查工作不同于一般的调查工作，专业性强，调查的技术手段丰富，科技含量高，所以有完备的技术与质量管理制度是完成土地调查任务的先决条件；第二次全国土地调查，不仅包括自然属性的调查，还包括社会权属调查，也就是说不仅需要掌握航遥、测绘等高技术手段，还要掌握土地确权等国土资源管理的相关知识，而且土地调查时间紧任务重，选取有与土地调查相关的资质与工作业绩的调查队伍是成功完成调查任务的重要保障。

（五）关于保证数据真实的措施

经过土地调查，全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，尤为重要：①为科学制定发展战略和规划、促进可持续发展提供依据。随着经济的发展，我国人多地少的矛盾日益冲突，为保障可持续发展，必须统筹考虑吃饭和建设的问题。搞好土地调查，摸清全国土地利用状况，是合理利用和有效保护土地资源的基础。②为严格土地管理、加强土地调控提供依据。掌握真实可靠的土地数据，既是当前落实最严格土地管理制度的需要，也是促进耕地和基本农田保护的需要，还是把好土地闸门、加强宏观调控的需要。③为合理使用土地、优化空间布局提供依据。通过土地调查，查清各类土地使用情况，既可以为节约集约用地打下基础，也能掌握土地利用程度和承载能力，为合理划分主体功能区划提供依据。④为完善市场经济体制、理顺土地权属关系提供依据。土地市场是要素市场的重要组成部分。通过土地调查，弄清农村和城市土地所有权、使用权的归属，有利于规范和发展现代土地市场，提高土地资源的配置效率。

因此，《条例》设立了多项数据真实性的保障措施，一是明确提出土地调查成果不作为依照其他法律、行政法规对调查对象实施行政处罚的依据这个重要原则。这个原则客观上推动了调查对象真实、准确地提供调查数据，防止在数据源头出现纰漏。二是建立了严格的法律责任制度。《条例》专章设立了奖励与惩罚，包括对地方、部门、单位的负责人的处罚，对土地调查人员的处罚，对调查对象的处罚以及对对方 *** 的处罚。三是规定了地方各级 *** 主要负责人是之一责任人的责任追究制度等。四是采取高科技手段。土地调查运用航空遥感、GPS卫星定位等高科技手段，保证土地调查数据的真实准确。

同时，《条例》还确立了调查成果汇交统计制度、调查成果抽查制度、调查成果检查验收制度、调查成果公布制度、调查成果应用制度等重要制度，以制度和责任保证调查数据的真实性和准确性。

山阳分局

山阳区原为焦作市郊区,1988年区划调整成为城区,1990年12月更名为山阳区。山阳区是焦作市中心城区之一,为古山阳城所在地。据史料记载,山阳城始建于战国初期,为战国时期政治、经济、军事重镇,在秦汉、三国及南北朝时期设县制,曾因东汉晚期汉献帝刘协被贬封山阳公而闻名遐迩。现存山阳城遗址为之一批省级文物保护单位。山阳区是全市测绘资质矛盾的政治、经济、金融、文化中心,总面积74.4平方公里,总人口20.8万人,其中城市人口16.8万人。全区辖9个办事处,21个行政村,28个社区居民委员会。辖区内集中测绘资质矛盾了全市主要党政军机关、国有大中型企业、金融机构、新闻单位和文化活动场所。

卢传宝 局长(2010年9月前任职)

王占丽 党支部书记、局长(2010年9月任职)(女)

赵安民 党支部副书记、副局长

张文奇 副局长

杨建军 副局长、纪检组长

王占丽简介:河南省滑县人,1970年9月出生,汉族,本科学历, *** 党员。1990年7月参加工作;1991年2月~1998年3月,任马村土地分局办公室主任;1998年3月~2000年3月,任焦作市地产交易中心办公室主任;2000年3月~2002年9月,任中站土地分局办公室主任;2002年9月兆汪局~2008年7月,任市土地收购储备中心办公室主任、储备科科长;2008年7月~2010年9月,任高新区分局局长;2010年9月起任现职。

【机构设置】分局内设机构有办公室、政工股、规划与地籍测绘股、法制 *** 股、用地及耕地保护股、矿产开发管理股、地质环境与储量管理股、执法监察队8个职能股室。辖2个派出机构:中星国土所、新城国土所。

【耕地保护】山阳区土地总面积为66.6平方公里,耕地总量2098.38公顷。层层落实耕地保护责任制,全面落实耕地保护责任目标。成立耕地保护领导小组,层层签订目标责任书,将耕地保护责任目标落实到办事处、村、组;加强国土资源协管员队伍建设,进一步细化耕地保护工作;加强建设项目用地测绘资质矛盾的审查,认真落实“先补后占”,充分利用闲置土地和空闲地,做到新增建设用地“占一补一”,落实耕地占补平衡,确保辖区耕地总量不减少。

【建设用地管理】加强和规范建设用地批后核查与管理工作,严格按照土地出让合同对建设用地进行监管。切实维护被征地农民的合法权益。加强服务焦作循环经济产业集聚区用地工作,向上申请用地计划,做好农用地转用和征收土地报件的审查和上报工作,完成农用地转用征收面积351亩。保证后续入驻项目的用地需求。重点服务辖区内国家和省、市级重点项目特别是南水北调、焦作循环工业集聚区项目,林邓线的依法、及时用地。完成焦作市第十次卫片执法检查12宗地补办用地陵隐手续工作,面积57.9公顷;完成南水北调主河道工程用地征收报件资料上报工作,面积115.0149公顷;做好人民路中学、中海欧凯龙等8家单位供地报件资料上报工作;置换土地7宗。领导小组办公室下设在用地及耕保股,负责开展企业服务年活动的综合协调和日常工作。并指定专门人员24小时跟踪服务。对辖区内的重点服务企业建立台账,明确完成时限和责任人。

【地政地籍管理】2010年以地籍信息化建设为中心,土地登记发证实现测绘资质矛盾了规范、科学的计算机管理,确立了地籍管理工作的基础地位,提高了土地登记发证的工作效率和质量。2010年度,累计发证750余本,所有登记程序合法规范,资料齐全,权属清楚无争族让议,有效保护了土地权利人的合法权益。进一步健全完善了城镇地籍数据库,对2003年以来的土地登记档案进行整理,对所有土地登记的登记卡进一步充实完善。2010年,已完成1.3万户登记卡的归档和计算机录入工作,并全面开展土地登记公开查询,能够根据企业、群众不同需求,利用计算机进行快速检索。2010年,土地登记公开查询共30人次。按照省、市年度土地利用现状变更调查政策和技术要求,积极开展辖区土地利用现状变更调查年度更新工作,制定了《山阳区土地变更调查实施方案》,并开展变更调查。加强对辖区测绘工作的管理,明确专人负责测绘资质日常审查认证及测绘图纸的应用,进一步规范测绘市场行为,维护测绘市场秩序。同时,对地图市场、互联网地图、地理信息市场加强监督检查。严格按照第二次土地调查的有关规定要求,完成了从外业调查、内业建库、基本农田调查上图到各类图件编绘及报告编写等一系列工作。外业调查总面积109.5平方公里,调查线状地物5576条,行政界线128条,地类图斑2902个。

【土地利用总体规划编修】依据历次规划修编和规划调整情况,进行现状调查、指标核实,彻底摸清剩余指标,落实指标布局情况,规划修编已通过省国土资源厅评审。在保证中心城区用地规划的前提下重点做好工业集聚区的规划预审工作,加强服务焦作循环经济产业集聚区用地工作,向上申请用地计划,做好农用地转用和征收土地报件的审查和上报工作。保证后续入驻项目的用地需求。重点服务辖区内国家和省、市级重点项目特别是南水北调、焦作循环工业集聚区项目、林邓线的依法、及时用地。

【矿产资源管理】深入开展了矿业秩序整顿和无证采矿安全生产检查工作,加强日常监督和巡查,进一步规范矿业秩序,确保采矿许可证持证率100%。2010年对辖区6家矿山企业全部年检,年检率100%;配合地质二队完成矿业权实地核查工作。开展了集中打击非法采矿活动,并对非煤矿山进行了集中治理整顿,完成了非煤持证矿山复工审核工作。

【地质环境与储量管理】完成年度矿山储量的备案工作,做好了年度地质灾害防治方案编制工作,地质灾害群测群防 *** 健全,预警预报已实施,完成了《山阳区矿山地质环境保护与地质灾害规划》,并经山阳区 *** 批准实施。严格按照有关要求对辖区矿山企业进行储量动态检测、动态管理,辖区6家矿山企业全年检测率100%。严格落实防灾责任人、监测人,把地质灾害隐患点防治责任落实到具体单位、个人,建立了以区、办事处、村、学校、矿山企业为基础,全民参与的群测群防 *** 体系。严格执行汛前排查、汛期巡查、汛后复查、24小时值班制度,并建立工作台账。 *** 发放防灾避险明白卡、防灾工作明白卡300余份。提高了广大群众的防灾意识,全年无地质灾害事故发生。

【执法监察】认真贯彻落实执法监察动态巡查责任制和第十次卫片执法检查工作,成立了执法工作领导小组,坚持预防和查处“两手抓”,严格执法监察,全面构建“纵向到底、横向到边”的执法监察和动态巡查工作体系。加强建设用地跟踪管理,确保每个项目按照合同约定开工建设。第十次卫星遥感执法检查准确定性后,在规定的时间内通过“国土资源部土地卫片执法检查信息系统”上报市国土资源局,并通过了省、市两级验收。山阳辖区第十次卫星遥感监测图斑35个,涉及地块37宗,其中南水北调主河道5个图斑占地耕地面积833.2亩;辖区违法占用耕地与新增建设用地占用耕地总面积的比例为1.51%,加上高新区,比例为1.42%。巡查中发现在国家统征地内违法占地,私搭乱建,及时向区 *** 汇报,联合公安、城管、办事处等单位集中行动,全年部门联合执法6次,立案查处违法用地17起,面积133.82亩,结案17起,结案率100%;拆除建筑物6处,面积3700平方米;拆除围墙800米。在集中打击非法采矿行为和对非煤矿山进行集中治理整顿行动中,由相关街道办事处和实业公司牵头,国土、公安和相关部门以及沿山行政村配合,对辖区私采滥挖矿点及已关闭的矿山开展了拉网式排查,杜绝了非法开采行为的发生,维护了辖区矿业秩序的稳定。

【 *** 工作】根据工作需要,调整了 *** 工作领导小组,将 *** 工作作为“一把手”工程,严格执行领导 *** 接待日、 *** 责任追究、领导包案及 *** 案件回访等制度,认真开展 *** 积案化解活动、矛盾纠纷排查化解百日竞赛活动、节日期间 *** 稳定专项治理工作,化解3起多年积案。2010年上级交办、转办 *** 事项及接待群众来信、来电、来访案件共23起26人次,全部按时办结, *** 事项办结率100%,满意率90%。全年承办上级委托的行政应诉案件1起,行政复议案件1起,未出现败诉。

【党风廉政建设】坚持以“政治坚定素质好、团结协作配合好、勤政廉洁作风好、创新务实业绩好”为目标,认真落实理论学习制度,提高人员综合素质。坚持每周五学习,结合国土资源管理工作的实际,组织全体干部职工深入学习有关政治理论和国土资源管理业务知识。全年组织学习32次,在全局营造了崇尚学习、钻研业务的良好氛围。扎实开展各种专项活动,加强作风建设。重点开展了《廉政准则》学习活动、“职务是义务、权力是责任、工作是使命”的学习讨论活动,“两整治一改革”专项行动、“群众满意的基层站所”创建活动。在全区35个职能部门的行风评议中取得了第3名的好成绩。

加强党风廉政建设,筑牢拒腐防变防线。按照年初党风廉政建设目标,确定工作重点,明确工作要求,严格执行“一岗双责”制,把党风廉政工作的主要内容细化分解到局领导班子成员和各股室、所,落实“三重一大”制度,坚持重大事项民主研究,集体决策,严格执行“联签会审”等财务管理制度。开展“廉政文化进家庭,争做国土廉内助”活动,向全体干部职工家属发出廉政 *** ,组织干部职工家属观看廉政警示电教片。全局的党风廉政建设工作扎实推进,全体干部职工的廉洁自律意识得到增强,拒腐防变和自我保护能力进一步提高。

【国土资源宣传】2010年,认真贯彻落实市国土资源局信息宣传工作会议精神,建立健全了奖惩激励机制,全年共完成信息158篇,其中,国家级信息33篇,省级信息16篇,市级以上新闻刊物见稿109篇。

一个县级的城市规划设计院没有测绘资质 但是在做乡镇总规的时候会用到相应的大比例的现状测绘成果

测绘资质矛盾你这个问题有点矛盾，首先，你们单位没有测绘资质，是不唤前氏能提供测绘测量图的；其次，只有成立测绘队，就有相应的测绘资质，悔备有测绘资质，就必须要有涉密测绘成果台帐和相应的管理制度

。

我们院也是县级的规划院，前面成立测绘资质矛盾了个测绘队，我们院规划资质丙级，测绘资质丁级。和散