编制城市规划应遵循的原则是什么

城市规划城乡规划编制中存在问题的原则城乡规划编制中存在问题，是正确处理城市与国家、地区、其他城市的关系、城市建设与经济建设的关系、城市建设的内部关系等的指导思想。在城市规划编制过程中，应遵循和坚持以下原则城乡规划编制中存在问题： 1．整合原则 城市规划要坚持从实际出发，正确处理和协调各种关系的整合原则。 （1）应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标。计发程序问国家和地方的经济技术发展水平相适应。 （2）要正确处理好城市局部建设和整体发展的辩证关系。要从全局出发，使城市的各个组成部分在空间布局上做到职能明确，主次分明，互相衔接，科学考虑城市各类建设用地之间的内在联系，合理安排城市生活区、工业区、商业区、文教区等，形成统一协调的有机整体。 （3）要正确处理好城市规划近期建设与远期发展的辩证关系。任何城市都有一个形成发展、改造更新的过程，城市的近期建设是远期发展的一个重要组成部分，因此，既要保持近期建设的相对完整，又要科学预测城市远景发展的需要，不能只顾眼前利益而忽视城乡规划编制中存在问题了长远发展，要为远期发展留有余地。 （4）要处理好城市经济发展和环境建设的辩证关系。注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观城乡规划编制中存在问题；不能片面追求经济效益，以污染环境。破坏生态平衡、影响城市发展为代价，避免重复“先污染，后治理”的老路，而要使城市的经济发展与环境建设同步进行。人与环境是相互依存的有机整体，保持人与自然相互协调，既是当代人类的共同责任，也是城市规划工作的基本原则。 2．经济原则 城市规划要坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针，这对于中国这样一个发展中国家来说尤其重要。 （1）要本着合理用地、节约用地的原则，做到精打细算，珍惜城市的每一寸土地，尽量少占农田。不占良田。土地是城市的载体，是不可再生资源。 国耕地人均数量少，总体质量水平低，后备资源不富裕，必须长期坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的方针。 （2）要量力而行，科学合理地确定城市各项建设用地和定额指标，对一些重大问题和决策进行经济综合论证，切忌仓促拍板，造成不良后果。 国城市在发展过程中，资源占用与能源消耗过大，建设行为过于分散，浪费了大量宝贵的土地资源。因此，在城市发展中要把集约建设放在首位，形成合理的功能与布局结构，加大投资密度；改革土地使用制度，实行有偿使用和有偿转让；处理好土地批租单元的改进、产权分割下成片开发的组织形式，提高对城币发展中可能出现的矛盾的预见性，为城市更新预留政府控制用地，以实现城市的可持续发展。 3．安全原则 安全需要是人类最基本的需要之一。因此，城市规划要将城市防灾对策纳入城市规划指标体系。 （1）编制城市规划应当符合城巾防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流等要求。在可能发生强烈地震和严重洪水灾害的地区，必须在规划中采取相应的抗震、防洪措施；特别注意高层建设的防火防风问题等。 （2）还要注意城市规划的治安、交通管理、人民防空建设等问题。如城市规划中要有意识地消除那些有利于犯罪的局部环境和防范上的“盲点”。 规划是一门综合艺术，需要按照美的规律来安排城市的各种物质要素，以构成城市的整体美，给人以美的感受，避免“城市视觉污染”。 （3）要注意传统与现代的协调，保护好城市中那些有代表性的历史文化设施、名胜古迹的同时，也要注意体现时代精神，包括使用新材料、新工艺，让二者结合“神似”而不是“形似”。 （4）要自然景观和人文景观的协调，建筑格调与环境风貌的协调。城市规划需要通过对建筑布局、密度。层高、空间和造型等方面的干预，体现城市的精神和气质，满足生态的要求。 5．社会原则 所谓社会原则，就是在城市规划中树立为全体市民服务的指导思想，贯彻有利生产、方便生活、促进流通、繁荣经济、促进科学技术文化教育事业的原则，尽量满足市民的各种需要。 （1）设计要注重人与环境的和谐。人是环境的主角，让建筑与人对话，引人公园、广场成为市民交流联系的空间，使市民享受充分的阳光、绿地、清新的空气、现代化的公共设施、舒适安全的居住环境，这种富有生活情趣和人情味的城市环境，已成为世界上许多城市面向21世纪的规划和建设的目标。 （2）是要大力推广无障碍环境设计。城市设施不仅要为健康成年人提供方便，而且要为老、弱、病、残、幼着想，在建筑出入口、街道商店、娱乐场所设置无障碍通道，体现社会高度文明。 国目前和将来都是老人和残疾人较多的国家，在城市中推广无障碍设计，其意义尤为重要。

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城市规划编制办法(2005)

第一章　总则第一条　为了规范城市规划编制工作城乡规划编制中存在问题，提高城市规划的科学性和严肃性城乡规划编制中存在问题，根据国家有关法律法规的规定城乡规划编制中存在问题，制定本办法。第二条　按国家行政建制设立的市，组织编制城市规划，应当遵守本办法。第三条　城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。第四条　编制城市规划，应当以科学发展观为指导，以构建社会主义和谐社会为基本目标，坚持五个统筹，坚持中国特色的城镇化道路，坚持节约和集约利用资源，保护生态环境，保护人文资源，尊重历史文化，坚持因地制宜确定城市发展目标与战略，促进城市全面协调可持续发展。第五条　编制城市规划，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活，充分关注中低收入人群，扶助弱势群体，维护社会稳定和公共安全。第六条　编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。第七条　城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。

城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。第八条　国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划，应当作为城市总体规划编制的依据。第九条　编制城市规划，应当遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础资料。第十条　承担城市规划编制的单位，应当取得城市规划编制资质证书，并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。第二章　城市规划编制组织第十一条　城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）承担。

城市人民政府应当依据城市总体规划，结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划，组织制定近期建设规划。

控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门（城乡规划主管部门）依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。

修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门（城乡规划主管部门）提出的规划条件，委托城市规划编制单位编制。第十二条　城市人民政府提出编制城市总体规划前，应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价城乡规划编制中存在问题；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。第十三条　城市总体规划应当按照以下程序组织编制：

（一）按照本办法第十二条规定组织前期研究，在此基础上，按规定提出进行编制工作的报告，经同意后方可组织编制。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当向国务院建设主管部门提出报告；组织编制其他市的城市总体规划的，应当向省、自治区建设主管部门提出报告。

（二）组织编制城市总体规划纲要，按规定提请审查。其中，组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的，应当报请国务院建设主管部门组织审查；组织编制其他市的城市总体规划的，应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。

（三）依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见，组织编制城市总体规划成果，按法定程序报请审查和批准。第十四条　在城市总体规划的编制中，对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题，应当在城市人民政府组织下，由相关领域的专家领衔进行研究。第十五条　在城市总体规划的编制中，应当在城市人民政府组织下，充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。

对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果，应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。

组织编制城市详细规划，应当充分听取政府有关部门的意见，保证有关专业规划的空间落实。第十六条　在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。

在城市详细规划的编制中，应当采取公示、征询等方式，充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。

怎样理解城乡规划工作是各级人民政府的重要职责

为了加强和改进城乡规划工作，国务院还明确规定，城乡规划工作是各级人民政府的重要职责，各级人民政府要把城乡规划纳入国民经济和社会发展规划，把城乡规划工作列入政府的重要议事日程，及时协调解决城乡规划中的矛盾和问题；城市人民政府的主要职责是抓好城市的规划、建设和管理；地方人民政府的主要领导要对城乡规划负总责，对城乡规划工作领导或监管不力，造成重大损失的，要追究主要领导和有关责任人的责任。因此，监督检查城乡规划的编制、审批、实施、修改，是政府的一项重要职责。县级以上人民政府应当切实履行法律赋予的职责，加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查。

加强城乡规划实施的监督管理，推进城乡规划法制化。

1、坚持把城乡规划作为城乡建设和管理的基本依据。

城市规划区、村庄和集镇规划区内的一切建设用地和建设活动必须遵守批准的规划。要充分发挥城市详细规划对于优化城市土地资源配置和利用的调控作用。凡建设项目所在地段没有编制详细规划或者建设项目不符合详细规划的，不得办理规划许可证。擅自修改规划、违反规划的，要依法从严查处。

2、统一组织实施城乡规划。

省域和县域城镇体系规划分别由省级和县级人民政府统一组织实施，各有关部门要密切配合，加强协调，采取有效措施，确保城镇体系规划的顺利实施。城市规划由城市人民政府统一组织实施。市一级规划管理权不得下放，擅自下放的要立即纠正。城市行政区域内的各类开发区和旅游度假区的规划建设，都要纳入城市的统一规划管理。

3、严格规划许可制度。

城市规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。村庄和集镇规划区内的各项建设要依法办理建设项目选址意见书，并按照有关规定取得开工许可，未取得规划许可证件，不得批准用地和进行建设。

4、坚持建设项目选址意见书审查制度。

国家审批的大中型建设项目选址，由项目所在地的市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出审查意见，报省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府城乡规划行政主管部门核发建设项目选址意见书，并报建设部备案。对于不符合规划要求的，建设部要予以纠正。

5、加强建设工程实施过程中的规划管理。

城乡规划行政主管部门要加强对规划实施的经常性管理，对建设工程性质变更和新建、改建、扩建中违反规划要求的，应及时查处、限期纠正。工程竣工后，城乡规划行政主管部门未出具认可文件的，有关部门不得发给房屋产权证明等有关文件。

6、建立健全城乡规划的监督检查制度。

各级人民政府要对其审批规划的实施情况进行监督检查，认真查处和纠正各种违法违规行为。地方人民政府特别是城市人民政府每年要对规划实施情况，向同级人民代表大会常务委员会作出报告，同时报上级城乡规划行政主管部门备案。建设部要着重对经国务院批准的省域城镇体系规划、城市总体规划、国家重点风景名胜区规划的实施情况进行检查，查处违反规划的行为。

7、加强城乡规划的法制建设。

建设部要会同有关部门抓紧城乡规划法规制定和修改工作，加快制定和修订城乡规划技术标准和规范，进一步完善城乡规划法规体系；各地人民政府特别是城市人民政府要结合本地实际，制定和完善地方城乡规划法规，把城乡规划工作逐步纳入标准化、规范化、法制化轨道。　

中国城市规划的发展

一、探寻城市规划的本质属性

（一）规划“好”城市是根本目标

规划就是对规划对象未来一段时间的设想和安排，目标显然是为了让规划对象变得更好。同理，城市规划的目标是为了规划建设好城市。然而，对于什么是好城市一直缺乏统一完善的评判标准。目前，“一线城市”、“花园城市”、“健康城市”、“智慧城市”等各种城市概念都有具体的评判标准，但这些标准大多是从若干局部对城市进行定性或定量的评判，缺乏对城市整体的评判。当然，要建立一个包罗万象的指标体系，去对每个城市进行评价也不太可能。

即便如此，基于朴素的感性认识，通过不同城市的对比，仍能定性的判断哪个城市相对更好。尽管不同的人判定和选择受到诸多因素的限制可能不同，如：判定某个城市更好，却选择了另一城市工作生活，但大多数人选择的城市一定不是一个差的城市，大多数人未选择的城市，即便城市可能整体较好，也一定具有明显的让人不得不放弃的理由。

大多数人的选择可通过“用脚投票”的方式，通过一段时期内城市人口流入流出的数据可以得出初步的排名靠前城市的集合，分析其具有的共同特征，可以得出好城市的一般标准。一是城市作为一个复杂的巨系统，不可能做到尽善尽美，世界上没有不存在“城市病”的城市，只是问题有多有少、有轻有重，而较好的城市一般没有明显的重大短板。二是较好的城市一般都具有至少一项在某一区域或领域领先的方面，且仍在不断发展完善。

上述标准可以概括为“一俊遮百丑”和“木桶效应”，二者缺一不可。如果规划师能够在认识到理性有限性的情况下，以个人或团队理性的阀值为限，重点在上述两方面提出规划解决方案，并保证按规划推动实施，在漫长的城市生命周期内，不断累积好的发展成果，解决城市短板问题，城市将日益趋向于理想中的好城市。

（二）可实施是规划的根本价值

规划因政治家的选择而诞生发展，作为城市规划建设的决策者，政治家对城市的发展建设起着核心作用，规划师一般只起到专业参谋者的作用。城市规划的价值在于得到充分实施，再优秀的规划方案得不到实施也只能是“图上画画、墙上挂挂”，而城市规划的决策执行者是政治家。因此，城市规划要发挥作用，离不开政治家的支持，规划师要懂得站在政治家的角度思考问题，懂得政治运行的基本规律，在坚持公共利益优先的价值导向，以及规划专业理念的前提下，当好专业参谋，引导并规范政治家不合理的短期政治冲动，与政治家一起共谋城市发展建设，而不是站在政治家的对立面，做向权力讲述所谓真理的规划愤青或百忍成钢、逆来顺受的规划怨妇。

政治家一般都具有清晰的施政目标，追求简单高效，喜欢有计划、有步骤的推动具体工作以达成目标。“田园城市”方案正是由于符合政治家的这些要求才能够被选中，并在若干城市中得到探索实践，使得现代城市规划得以诞生发展。中国控制性详细规划同样源于市场经济发展的政治需要，但在控规发展过程中，规划涵盖内容日益增多，管理工具愈发复杂，管理效率低下，越来越偏离了政治家的要求，才催生了以“三区四线”管理为核心抓手的国土空间规划变革。

政治家的特点决定了公共政策要简单可行、目标清晰，作为公共政策的城市规划，同样要具有上述特征。如果将规划布局方案视为城市规划的主要目标，当前城市规划一般均具有清晰的目标，但都缺乏保证目标实现的简单可行的具体方案，在可实施性上存在较大不足。在这方面，发展规划为城市规划提供了可供学习借鉴的样板，城市规划可通过强化制度设计完善实施保障措施，将规划目标分解为若干具体项目或工作，按计划推动实施，并在实施过程中保持跟踪，定期评估，及时发现问题进行修正，确保规划得到有效实施。

（三）统筹平衡是规划的根本任务

城市因人类聚集而形成，在城市发展过程中，随着不同人群的集聚，必然会分化成多种利益集团，城市将不得不面对为谁而建和发展红利如何分配的问题。理想的分配结果是实现帕累托最优的均衡状态，但现实生活中帕累托最优并不存在，如何通过城市规划使城市逐步趋向于帕累托均衡的状态，理应是城市规划的根本任务。

首先，要统筹城市规划中公平与效率的关系，既不能为了效率将规划局限于专业精英人士的游戏，也不可能为了公平而实现全面的公众参与。将民主集中制引入城市规划是一个不错的选择，可参照医学、法律等学科，在规划教育上按照统筹规划师、行业规划师（文教体卫等）和社区规划师分科，行业规划师作为各相关行业的代理人，社区规划师代理各社区的诉求，由统筹规划师构建类似于倡导式规划的协调机制，促成各方均接受的规划方案。

其次，要在理性与现实间实现平衡。城市是一个复杂的巨系统，试图用完全的理性编制城市规划是不可能的，但理性不可或缺，不能因为理性有限而退到理性无用论的另一极端。规划师既要注重理性，又要承认人理性的有限，通过合理确定规划目标，用有限的理性解决能够解决的城市问题，对于人的理性难以企及的宏观长远问题，规划可以指明发展方向并通过制度设计，划定城市发展的负面清单，避免城市无序发展，为市场预留多样向好的广阔发展空间。

最后，要在城市发展与公共服务和生态间取得平衡。发展是城市经济的基本职能，只有发展好的城市，才会为人类带来更好的生活，促进人类向城市集聚。但发展受到公共服务水平和生态承载力的限制，平衡好城市发展与公共服务、生态的关系，才能保证城市健康可持续的发展。具体到城市规划上，就是要协调好工业、办公和居住，与文教体卫、道路、市政和绿地等用地之间的规模关系，既要保证规划各类用地规模的远期平衡，又要保证规划实施时近期各类用地的统筹协调。

二、未来城市规划的发展思路

（一）正向引导与负面清单

受到人的有限理性限制，规划师无法做到面面俱到，需要集中力量在一些重点领域开展有效工作。按照“好”城市的标准，城市规划既要强化城市的潜在优势，又要避免产生严重的城市问题。据此，城市规划可集中力量在正向引导和负面清单两方面重点突破。

在正向引导方面，城市规划的目标就是要逐渐累积强化城市优势。可通过对比、分析等方法，研判城市在某一区域、某一领域具有的潜在优势，找出竞争城市和标杆城市，合理确定规划目标、定位和重点工作，通过城市规划有计划的将潜在优势转化为现实优势，提升城市的核心竞争力，使城市至少在某一领域或某一区域具有不可替代的核心优势，增强城市的吸引力。比如：深圳特区初期在编制规划时，通过与香港进行对比分析，将制造业、毗邻香港的罗湖区作为集中力量打造的产业和区域，不惜以牺牲特区外区域的规划管理为代价，产生了特区内和特区外“两个深圳”的问题，虽然过于强调理性的集中，而未兼顾整体的平衡，但也不失为城市规划在正向引导方面的成功案例。

在负面清单方面，首先要分析城市现状存在的若干重大问题，通过规划研究找到问题产生的原因，以及未来的发展方向，提出解决问题的方案，积极推动规划有效实施，逐步解决问题，补足重大发展短板。同时，对于大量的既无潜力优势，又不存在也不可能产生重大问题的一般区域、一般事项，可通过规划审批制度的改革创新，划定城市发展的负面清单，建立全社会的诚信监管体系，负面清单以外的事项，规划重点关注事前备案，事后追责、改正等关键节点、重要事项的管理权，建设单位可自行按规划实施，规划管理不再投入过多精力。

除此之外，为了适应经济社会的发展变化，规划还应组建信息收集、动态跟踪部门，既密切关注竞争城市和标杆城市的最新发展动态，也动态监测本城市的发展情况，定期进行动态评估，及时调整完善规划方案，监督规划实施状况，保证城市可持续健康发展。

（二）新技术与价值取向

传统的城市规划是一项经验性很强的工作，相关规范、标准来自于前人经验的总结，工作方式类似于老中医诊病，此类工作的难点在于如何获取和学习大量的经验数据，只要有足够的数据和算力，计算机就能做的比人更好。随着国内大数据产业的发展、计算机算力的提升、各地成立数据管理部门和新基建的全面推动，人工智能获取城市经验的相关数据将更加方便，全面超越人类规划师将在短期内成为可能。国内吴志强团队的“城市树”系统，在此方面已经进行了大量的成功探索，并在实践中得到了一些应用。

马克思曾说“一种科学只有在成功运用数学时，才算达到了真正完善的地步。”大量规划学者意识到城市规划过于注重经验的问题，尝试将数学分析引入城市规划，构建了大量的城市规划分析模型，但大部分分析模型是基于结论已定前提下的牵强附会，不具有科学价值。即便城市规划具有运用数学，成为科学的潜力，受限于人类有限的理性，也不可能具有运用数学分析全部城市问题的能力，而人工智能的算力理论上是具有无限提升可能的，人工智能的基础就是数学，理论上能够用数学解决的问题都可以用人工智能完成。如果城市规划成功数学化，将进一步加速人工智能在城市规划领域的运用。

也就是说，不论是基于传统的经验、还是理性的数学分析，只要有足够的数据和算力，人工智能都能做的更好。只是受到当前技术水平的发展，以及行业壁垒的限制和交叉人才的缺乏，人工智能技术尚未在城市规划中得到广泛推广和运用。历史已无数次证明科技进步对人类的影响，包括以人工智能、大数据为代表的新技术，以智慧灯杆、光伏道路为代表的新型建筑设施，以装配式建筑、无聊公司多层地下隧道为代表的新型施工工艺等，都将对城市规划引起重大影响。因此，规划师必须重视新技术，这也是规划教育内部分科，统筹规划师需强化学习的重点内容。

人工智能能够帮助人类提升理性的能力，却无法代替人类在遇到伦理价值冲突时该如何做出判断？而在日常生活中，伦理价值冲突是大量存在的，任何一项公共政策均需具有明确的价值取向。在各类人文社会学科中，大量学者已从不同角度，对公平正义、伦理选择、价值序列等进行了大量的研究，形成了完善的理论体系。然而，脱身于工程建设领域的城市规划，受传统思维的影响，对伦理价值教育重视不够。随着人工智能技术的不断进步，未来大量的规划师将从繁杂的技术工作中解脱出来，需要规划师加强伦理价值理论的学习，强化伦理价值判断能力和冲突处理能力，将更多的精力用于城市规划伦理价值判断上，保证城市社会健康发展。

（三）制度设计与评估实施

实践证明将城市规划的核心定位于“空间的合理安排”是不准确的，是仍受到传统工程技术思维限制下的城市规划思想。当前，城市规划是一项公共政策已被广泛接受，然而公共政策的核心是政策制定或制度设计，那么作为公共政策的城市规划，其核心工作应该是“基于推动空间合理安排的制度设计”。当然，空间布局方案仍是制度设计必不可少且独具特色的篇章，相当于城市规划这一公共政策的目标，但规划工作的重点还应包括推动布局方案得到实施的一系列指标、重点工作、保障机制、监督考核等内容。

受到知识教育背景的限制，现代中国规划师普遍欠缺制度设计的技能。制度设计是一项远比空间布局方案复杂而重要的工作，当前城市规划暴露出的大量问题实质是实施问题，解决这一问题需要大量的规划师进行制度探索创新。笔者通过大量学习和实践，初步探索总结了解决用地供给不平稳问题的用地供应配比挂钩制度，解决土地低效利用的地均产值与新增用地供给挂钩制度和房产空置收税制度，以及容积率转移制度、人地挂钩制度等。规划师应将工作重点转移到制度设计上来，通过实践不断探索丰富各项制度设计，形成完善的规划管理制度工具库，保证规划有效实施。

规划有了合理的目标、有了制度工具库，更需要在实际执行时进行动态监测和评估，避免实施走样。理想的城市规划应形成类似于计算机语言中的“when if”句式，辅助决策甚至借助人工智能实现自主规划决策。即：当碰到哪种情况时，可采取哪些制度方案解决。如：当一条道路连续拥堵超过3个月，应立即解决交通拥堵问题，可选择启动周边道路建设、限制车辆使用措施或完善公共交通等若干解决方案，但究竟采取那个方案，需要规划师在动态监测的过程中，对现实情况进行评估，从而选择更加贴合实际的解决方案。

现代城市规划自诞生至今已走过了一百多年的发展历程，但中国城市规划始终未能找到学科的内核，规划理论一直奉行“拿来主义”，不断学习模仿国外理论成果，不断从建筑学、社会学、经济学、政治学等相关学科中引入相关理论。随着中国本轮国土空间规划改革的不断深化，规划师若不快速找到城市规划的核心竞争力，城市规划将成为一门低门槛、谁都可以做的行业，迫切需要全体规划师共同努力，准确找到中国城市规划的未来发展方向，并不断推进规划理论实践的全面发展，探索形成城市规划发展的“中国模式”。

城镇化进程中生态文明建设宣传不到位的原因

这种说法太片面城乡规划编制中存在问题了。诺贝尔经济奖得主美国经济学家斯蒂格列茨曾经预言城乡规划编制中存在问题，21世纪对世界影响大的有两件事城乡规划编制中存在问题，一是美国高科技产业，二是中国的城市化。这说明中国的城市化是一件有世界影响的大事。随着经济社会的发展，中国这只巨轮已经驶入了城市化的快车道，城市化率从1978年17.4%增长到2009年的46.6%，有6.2亿人口常年生活在城镇。未来10到20年，我国城镇人口都会以每年约1个百分点的速度增加。这是我国工业化和现代化建设的必然结果。工业化创造了供给，城市化创造了需求。同时的城市健康发展也必将进一步推进我国工业化和现代化的进程。为此，我们不但要关心中国城市化的速度，更应关心城市化的质量。

中国在快速城市化过程中，正面临越来越突出的“城市病”困扰。上个世纪末以来，城市生态环境问题日益突出，成为城市可持续发展的严峻挑战。许多城市政府开始了重建城市与自然平衡的艰辛探索和实践。据不完全统计，目前国内已有一百多个不同类型的城市提出了建设生态城市的目标，这是一种十分可喜的现象。

生态城市是在生态学原理和可持续发展理论支撑下，在城市所处区域自然环境综合约束下的城市发展模式，是一个环境清洁良好、经济持续发展、人民健康富裕、社会和谐进步的、开放的、复合的人工生态系统。这个复杂的大系统有几个突出的特点：一是和谐，人与自然和谐，人与人、人与社会和谐；二是高效，资源能源高效循环利用，经济效益好，基础设施健全、效率高；三是可持续，高度重视环境保护和生物多样性的维护，对城市及周边的环境资源不采取掠夺式开发，公平地满足当代人和后代人生存发展的需要；四是协调，城市内部结构和功能的协调，与周边农村发展的协调，包括人口规模和土地面积适应，作为生态系统新陈代谢的各项功能协调等。从概念上来讲，建设这样的生态城是我们的终极目标。重要的是，通过向这个目标的不断努力，来实现我们城市的绿色发展，为人民创造更美好的生活。

当前我国建设生态城市的积极性很高，应予以鼓励和支持，但是要防止两种倾向：一是好高骛远，缺乏脚踏实地的精神。城市发展中许多应该解决又能够解决的环境问题放着不管，去奢谈什么如何使城市生态化；甚至有些领导的思想中只是要生态城市这块牌子装装门面，并没有真心打算去实施。二是套用相似的战略和政策措施，单一化和简单化。我国城市情况千差万别，人口规模、文化传统、经济基础、自然条件以及地理位置各不相同。生态城市建设一定要适应本地的特点，因地制宜开展，切忌一刀切。

当前生态城市建设中的突出问题主要在以下四个方面：

一、城市的功能定位问题

“生态城市”首先是城市，这就有个功能定位问题。城市定位就像是一个城市的灵魂，在很大程度上决定了城市发展的方向和成败。一个城市的定位要优先考虑四个方面的因素：首先是自然条件，包括城市所在地区的自然环境及自然资源状况；其次是城市所处的区域位置，比如是省会城市还是一个区域的中心城市，或是位于重要的交通枢纽地等；再者是城市的历史及文化传承，这一点从现代城市发展看显得越来越重要；第四就是城市的产业结构和基础，这是城市发展的经济条件。这些对城市定位至关重要的因素，即有城市内部的，又有城市外部可能对城市发展有重大影响的，必须统筹加以考虑。只有正确的把握市情，才能扬长避短、科学地给城市定位。城市定位有不同层次、不同类别的定位。这里指的是带有基本性质的、城市功能的定位，他决定了将来城市发展的方向和目标。

城市功能定位要抓住特色，发挥自身优势，切忌大而空、华而不实。前些年有报道称全国有100多个城市都提出定位为“国际现代化大都市”。我想其中必有许多是不切实际的。作为要建设生态城市的城市功能定位，要特别注重城市自然条件的约束。城市的功能定位需要有稳定性，但又应该随着城市经济社会的发展、人们认识水平的提高，不断丰富其内涵，扩宽其领域。

二、关于城市规划问题

城市规划决定城市未来的发展和布局，是城市发展的蓝图和城市建设管理的依据，是城市各项工作的龙头。生态城市建设亦应从抓城市规划入手。当前城市规划中存在的突出问题：一是规划的科学性问题，即如何用科学发展观来指导规划，体现以人为本、人与自然和谐以及建设资源节约型、环境友好型社会等重要指导思想，同时要解决规划的预见性问题；二是规划的权威性问题，即保持规划的稳定性，依法定的程序编制和修改，而不是一任领导一套规划；三是规划执行力问题，由于受长官意志和各方面因素干扰，部门配合不到位，规划得不到有效实施。

生态城市建设规划的编制，需要有一套体现生态城市特点的指标体系。目前国内编制生态城市规划，有两种情况：一种是老城市改造，创建生态城需要制定规划，这是大多数；另一种是新建的城市或一个老城的新区，比如天津滨海新区生态城等编制规划。后一种比较好处理，可用先进的生态城市规划理念来指导规划的编制。但需要特别注意的是，一要有高新技术的产业支撑，没有产业支撑难以成为一座有活力的城市。但生态城不能再搞可能产生污染的、落后的工业，需要有对资源环境消耗小、高附加值的现代服务业和高新技术产业来支撑。二是注意城乡统筹，规划要考虑周边农村、农业的发展和必要的基础设施一体化建设，以避免造成新的巨大的城乡差异。三是要有适宜的清洁技术作依托，使规划提出的目标得以实现。

对于老城市建生态城就存在城市发展转型问题，难度是非常大的。这方面国内外也有不少研究可以参考。我强调的是要选择适应各城市特点的指标和标准，先简后繁，先易后难，分步实施。城市规划新的理论和观点也很多，编制生态城市的规划要始终注意用生态学的理论和可持续发展的理论来指导，始终要坚持人与自然和谐这个主线，要始终突出强调环境和资源的保护。

当前城市规划建设中有一些不好的倾向，这是不符合生态城市建设要求的，比较突出的有：

(一)到处建大马路、大广场、大草坪、大会展中心、超高层建筑等等，美其名曰“现代化”、“大手笔”和“超前预见性”等等。如一位华人专家所描写的：城市道路日渐沦为车水马龙的“跑车场”，人在宽阔的道路和车流中越来越显得渺小和孤单；人们变得越来越行色匆匆，精致休闲生活离我们越来越远；孩子们没有了可用于踢球玩耍的就近场地，绿地是禁止入内的；适合居住的环境被一步步吞噬，空气越来越浑浊，往日洒满阳光的小院被长年淹没在临近高楼的阴影中；我们非但找不到“大”带来的荣耀和自豪感，反而在茫茫的车海和人海中不知所归。说的多好啊！生态城最重要的是处理好城市发展和自然环境保护的关系，但其前提是城市应该是宜居的，居民有较强的幸福感。我们很多城市建设进展很快，但与城市居民生活质量的提高不成正比。大不一定美，城市要以人的尺度来规划设计。

(二)是“圈地热”，搞各种名目的“开发区”、“新城区”、“大学城”等，有报道称，27个省市区规划建设的新区就有多达748个，规划总面积27011平方公里。中小城市发展需要适当扩充城市规划用地面积，但一定要集约、高效用地。要建设良好的基础设施，提高城市的承载力，通过环境的保护和改善，提高居民的舒适度。

生态城市规划必须要平衡经济发展、社会进步和环境保护三大要素，作为经济较为发达的地区，环境是制约城市全面协调可持续发展的短板，应给予特别的关注。这也是生态城市规划的真谛所在。

三、加快基础设施建设，重视生态保护问题

城市基础设施状况是城市发展水平和文明程度的重要体现，是城市保护环境和经济社会协调发展的物质条件。城市基础设施除了传统的交通、能源、饮水、通讯等的供给外，还包括环境保护、生态服务、减灾防灾、信息网络等新的领域。当前城市基础设施建设、特别是与环境相关的基础设施建设滞后，是影响生态城市建设的关键因素。城市各项基础设施系统是相互关联、相互影响的，必须整体规划与设计，并适度超前，避免建设滞后和盲目性。要保证这些基础设施各系统之间协调及对良好生态环境的支撑作用。

首先是城市自然生态的保护，包括水、土壤、大气等各种自然要素的保护、自然景观的保护、生物多样性保护和城市自然生态系统的构建。城市建设中要充分利用所在区域的自然因子，可以依山傍水，利用自然森林、河流、湿地进行建设，要像保护文化遗产一样保护好这些自然要素，充分发挥其生态服务功能。丰富的城市生物多样性是生态城市的重要标志，要改变目前简单脆弱的城市生态结构，规划、重建和维护适宜的生物种群或群落结构，恢复健康的生态过程，提高城市生态系统自我维持、自我更新、抗干扰的能力。

二是加快环境基础设施建设。达标的、适应需要的污水收集和处理系统、垃圾处理系统等环境基础设施是城市建设最起码的要求，过去长期得不到重视。近年有了进步，但要继续完善污水处理厂及配套管网建设，要特别重视污泥的处理和资源化以及中水回用问题。要发展分类、密闭、压缩、资源化的生活垃圾收运及处理系统，加强再生资源特别是废旧电器的回收和处置，以及医疗垃圾等危险废物的安全处置。

三是构建城市清洁能源系统。城市耗能是我国能源消耗的主体，也是造成大气污染的罪魁祸首。要改变原有的能源结构和利用方式，实现城市能源清洁化、低碳化。要尽快实现城区无原煤直接燃烧，推广天然气、太阳能、电力等清洁能源的使用。包括供电、供热、供气在内的城市能源系统要与城市功能布局、产业结构、交通系统等统筹考虑。通过建设智能电网，为发展分布式能源系统和电动交通系统提供便利。要把各行各业节能放在突出的位置。要强制推行建筑节能，完善供热、供水、供电的分户计量，利用经济手段鼓励节能节水。

四是大力发展绿色高效的公共交通。生态城市的交通系统应以大容量快速公共交通系统为主导，将铁路、地铁、轻轨、快速公交、停车场等系统全面规划、科学布置、精心设计，形成方便快捷、高效低碳、人性化的公共交通体系，够促进市民选择公共交通出行。同时通过优化城市功能分区和道路交通管理系统，降低交通需求总量，减少机动车尾气和噪声污染。还应建立人性化的步行和自行车道路系统，鼓励人们在短距离出行中选择自行车和步行方式。

五是构建城市和谐水系。古今中外的城市大都是依水而建，因水而兴，水系是城市重要的功能载体、生态之魂。生态城市的水系既包括各种自然和人工水体，也包括给排水系统，它们承担着蓄雨排洪、补充地下水源、提供生产生活用水、生态绿化用水、废水处理回用、美化景观、缓解热岛效应等多方面的生态功能。在生态城市建设中要着力构建城市区域健康的水循环系统，尽可能保留自然水体，实行水环境综合管理，将污水资源化、再生利用和节水、节能紧密结合。特别要注意增加城市透水地表面积，就地渗蓄，减少地表径流，恢复植被及修建蓄水池塘、洼地等人工湿地。

四、重视文化传承，倡导生态文明，实现协调发展问题

城市越是现代化，越需要历史和文化的支撑。城市的文化特色，是城市魅力的重要方面。生态城市的文化建设应包括如下内容：一是城市领导人要有高尚的精神文化追求，市民有比较高的思想道德和科学文化素质，城市政府要有促进文化繁荣的政策措施，较好的机制体制保障；二是城市有比较完善的科普教育文化设施；三是有比较发达的文化事业和产业；四是文物古迹和文化遗产得到较好的保护和传承，这既包括对物质文化遗产的保护，也包括对非物质文化遗产的保护。

建设生态城市，关键在于人，在于人的思想意识。要广泛开展环境宣传教育，倡导生态文明，营造全社会关心、支持、参与生态城市建设的舆论氛围。要树立一种以适度节制物质消费，避免或减少对环境的破坏，有利于健康，有丰富的精神文化生活，崇尚自然和保护生态的生活观念。

建设生态城市、走生态文明之路是我国城市化道路的正确选择，也是我国绿色发展的必然要求。

简述城市总体规划编制过程中前期分析阶段的工作内容

一、编制城市总体规划前，应对当地现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价；针对存在问题和出现的新情况，从土地、水、能源和环境等城市长期的发展保障出发，依据有关规划，着眼区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究，作为城市总体规划编制的工作基础。

二、编制前应做好调查和资料收集

1．现场踏勘或观察调查

现场踏勘（ 城市概貌、新发展地区、原有地区、重要工程）；基础资料的收集与整理；分析研究（ 系统分析整理，定性到定量，提出解决问题的对策）。

2．抽样调查或问卷调查

3．访谈和座谈会调查

4．文献资料的运用

5．类比

附：应收集基础资料的内容

（一）城市自然条件及历史资料

地形图（1：10000或1：5000），气象资料，水文资料，地质和地震资料，城市历史资料

（二）城市技术经济资料

自然资源，人口资料，土地利用资料，工矿、企事业单位的资料，交通运输资料

仓库资料：各类仓库、货场现有和发展用地等。

学校资料：高等学校及非市属中等技术学校现有和发展师生员工人数、用地面积等。

科学研究机构资料：现有和发展职工人数、用地面积等。

非市属行政机关、团体的资料：其现有和发展职工人数、用地面积等。

（三）城市现有建筑物及工程设施资料

建筑物现状资料：现有住房建筑面积、居住面积、建筑层数、建筑质量、建筑密度等；现有公共建筑的分布状况、用地面积、建筑面积、建筑质量等；现有重要建筑物，工程构筑物的设计资料。

工程设施资料：现有市政工程、公共事业资料、城市园林、绿地、风景区、名胜古迹的资料、城市人防设施的资料。

（四）城市环境及其他资料

环境监测成果资料。各厂矿排放废气、废水、废渣的数量和危害情况，城市垃圾数量和分布。地方病及其他有害居民健康的环境资料。其他有害因素的资料：分布状况、数量、危害情况。