为什么要实施主体功能区战略?

一、实施主体功能区战略的必要性：

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1、是有利于调整产业布局。提出不同主体功能区的产业指导目录及措施，引导优化开发区域增强自主创新能力，提升产业结构层次和竞争力；引导重点开发区域加强产业配套能力建设，增强吸纳产业转移和自主创新能力；引导限制开发区域发展特色产业，限制不符合主体功能定位的产业扩张。

2、有利于建立完善的财政和投资政策。围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入；

3、有利于建立完善的土地和人口管理政策。加强国土规划，按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。按照主体功能定位调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同向流动的机制；

4、有利于建立绩效评价和政绩考核新机制。针对主体功能区不同定位，实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。优化开发区域要强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区域要对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价；限制开发区域要突出生态建设和环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；禁止开发区域主要评价生态建设和环境保护。这样，从体制的层面上引导人们在发展道路、发展目标上进行新的调整。

二、具体要求：

1、将国土空间开发从占用土地的外延扩张为主，转向调整优化空间结构为主。比如，要求按照农村人口向城市转移的规模和速度，逐步适度减少农村生活空间；在交通设施空间上，重点扩大城市群内的轨道交通空间，对扩大公路建设空间严格把关；从严控制工矿建设空间和各类开发区扩大面积等；

2、以生态保护为前提，以水土资源承载能力和环境容量为基础，有度有序开发。比如，把保护水面、湿地、林地和草地放到与保护耕地同等重要的位置；工业化城镇化开发必须建立在对所在区域资源环境承载能力综合评价的基础上；在水资源严重短缺、生态脆弱和自然灾害危险性大的地区严格控制工业化城镇化开发；交通、输电等基础设施建设要尽量避免对重要自然景观和生态系统的分割等。

3、提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局。比如，资源环境承载能力较强、人口密度较高的城市化地区，把城市群作为推进城镇化的主体形态，其他城市化地区依托现有城市集中布局、据点式开发，严格控制乡镇建设用地扩张；国家级、省级经济技术开发区要率先提高空间利用效率，各类开发区在空间未得到充分利用之前，不得扩大面积。

4、促进人口、经济、资源环境的空间均衡。比如，引导限制开发和禁止开发区域人口有序转移到重点开发区域；扩大城市建设空间的同时，要增加相应规模的人口，充分考虑水资源承载能力；在中西部承载能力强的区域培育形成若干个人口和经济密集的城市群；在条件允许的情况下，城市建设和交通基础设施建设应积极利用地下空间。

建言“十四五”：将可持续发展目标纳入绩效考核

2030年前实现碳达峰和2060年前实现碳中和，离不开可持续发展。遗憾的是，现在在衡量发展上，一些地方仍将GDP看作最重要的指标，甚至是唯一的指标。

“建立一套科学而又简约的可持续发展评价指标体系，是对GDP这一指标的提升和完善，有助于弥补现有的GDP指标的不足和缺陷。”中国国际经济交流中心美欧所副所长、研究员张焕波表示，“从长远来看，我们希望将可持续发展指标纳入地方政府、企业绩效考核系统。”

可持续发展需要均衡发展

尽管可持续发展的观念在中国得到了广泛的认可，但可持续发展指标的应用仍然处于早期阶段。

中国国际经济交流中心和美国哥伦比亚大学地球研究院共同制定了中国可持续发展指标体系（CSDIS）。

构建这样一个指标体系，研究者希望达到三个方面的目标：一是能够支撑中国参与全球可持续发展的国际承诺，为中国更好地参与全球环境治理提供决策依据；二是对中国宏观经济发展的可持续程度进行监测和评估，为其制定宏观经济政策和战略规划提供决策支持；三是对省级和市级的可持续发展状况进行考察和考核，为健全政绩考核制度提供帮助。

CSDIS由经济发展、 社会 民生、资源环境、消耗排放、环境治理五个主要领域组成。12月1日，中国国际经济交流中心、美国哥伦比亚大学等共同发布《可持续发展蓝皮书：中国可持续发展评价报告（2020）》（以下简称“《报告》”），《报告》根据这个体系，对中国30个省、直辖市、自治区与100座大中型城市的可持续发展表现进行了评测与排名。

其中，省级可持续发展中位居前10位的分别是北京、上海、浙江、江苏、广东、安徽、湖北、重庆、山东和河南。其中，北京、上海、浙江、江苏、天津等省份在经济发展、 社会 民生、消耗排放、环境治理等方面表现占优，而在资源环境方面稍显劣势。综合排名靠后的省份主要是黑龙江、吉林、青海。

综合排名前十位的城市分别是：珠海、北京、深圳、杭州、广州、青岛、无锡、南京、上海和厦门，其中珠海连续三年排名首位。

指标体系显示，排名靠前的省级地区和城市，各方面发展都较均衡。

张焕波介绍，经济发展越好的地区，消耗排放的指标也相对较好，说明随着经济的发展，资源的集约程度在提高。

“经济发展程度越高的地方，在治理保护方面投入越大，北京、河北、山东这些地区，近年来对环境的比较重视，在治理保护方面做在前面。”张焕波介绍。

通过可持续发展应对气候变化

“建立一套科学而又简约的可持续发展评价指标体系，是对GDP这一指标的提升和完善，有助于弥补现有的GDP指标的不足和缺陷。”张焕波表示，其实践意义在于，基于可监测、可衡量、可统计的原则所构建的指标体系，可综合反映、科学评判经济转型升级和可持续发展的成效，落实中央所确立的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并以此作为指引未来中国经济 社会 发展，特别是作为各级政府“十四五”期间开展绩效考核的指挥棒，以期彻底抛弃固守多年、单纯追求经济总量、以GDP规模与速度为核心的经济评价体系，实现由僵化追求单一的经济增长目标向构建全面综合反映、科学评判经济转型升级和可持续发展的指标体系转变。

美国哥伦比亚大学地球研究院可持续发展与政策管理项目副主任郭栋表示，我国承诺2030年前碳排放要达到峰值、2060年前达到碳中和，如果没有一些更准确的指标或者更准确的政策指引，那2060年达到碳中和这个目标是很难实现的。

报告认为，2016年到2018年三年间，经济发展指标增长速度均在12%以上，进一步反映我国经济结构在前几年的调整转型之后，经济增长新动能得到恢复，经济结构与经济增长持续改善。此外， 社会 民生进步明显，治理保护成效逐渐显现，但资源环境承载能力仍有较大短板，消耗排放对经济 社会 活动的影响依然较大。

张焕波表示，希望这个体系中的一些指标，能够纳入到“十四五”规划中的绩效考核里面，比如一些现在表现为短板的指标，如固体废物综合利用率、消耗排放、民生保障、城乡收入差距等。“我们在研究过程中，跟国家统计局、生态环境部、地方统计部门都沟通过，他们也给我们提了意见，希望我们的研究结果能为政府提供参考。”

同时，张焕波认为，一些压力比较大的指标应该放宽约束，例如能源强度，不可能每年下降4%或是5%，要考虑客观规律，尤其是经济发达地区生产效率高，环保设备先进，能源利用率也高，还要针对它们一味强调大幅下降，压力是很大的。

“十三五”时期，我国一直在实施能源强度和能源效率的“双控”政策，只是每到年底，国家发改委都会在发布会上表示该年度双控目标完成困难。

“要应对气候变化，必须实行能源‘双控’，设定这样的目标是没有问题的，关键是用什么手段来实现。例如东部地区比较发达，很难有能耗下降的空间和能效提高的空间，可以通过碳交易来买碳排放指标，这样既补贴了其他地区的发展，也获得了进一步的排放空间。”张焕波表示。

中国科学院 科技 战略咨询研究院研究员吴静表示，应对气候变化，最终要落实到一个载体上，而城市就是这个载体。

在城市规划方面，中国城市规划设计研究院住房与住区研究所所长卢华翔表示，改革开放几十年来，城市规划重要的中心之一就是促进经济增长，未来城市规划的核心任务之一是为居民创造更好的人居环境，城市发展要回归本源，例如推广低碳节能建筑、绿色建造方式。

不仅如此，吴静认为，城市发展规划还要应对气候变化的不利影响，例如高温热浪、极端的降水、洪水等负面影响。“经济 社会 的可持续发展，能够提高城市对气候变化的适应能力。”

珠海经济特区城乡规划条例实施办法(2021修正)

第一章　总则第一条　为贯彻实施《珠海经济特区城乡规划条例》（以下简称《条例》），根据《广东省城乡规划条例》等有关规定，结合珠海经济特区实际，制定本办法。第二条　市自然资源主管部门（以下简称市自然资源部门）负责组织实施本办法。

发展和改革、交通运输、水务、住房城乡建设、生态环境、文体、市政、教育、卫生、人民防空等行政主管部门和城市管理综合执法部门，按照各自职责共同做好本办法的实施工作。第三条　横琴新区管理机构依法行使市一级规划管理权限。

各区人民政府（以下简称区政府）、镇人民政府（以下简称镇政府）按照管理权限负责辖区范围内的城乡规划管理工作。

各经济功能区管理机构履行区政府的职责。第四条　市城乡规划委员会是市人民政府（以下简称市政府）进行城乡规划决策的议事机构，其审议意见是审批规划和项目的重要依据。

确需对市城乡规划委员会审议通过成果进行修改的，相关部门、建设单位或者个人应当向组织编制单位提出申请，由组织编制单位充分论证并组织审查后，报告市城乡规划委员会或者提交市城乡规划委员会审议通过。需再次提交市城乡规划委员会审议的事项，依法需公示的，应当在审议前进行公示。第二章　城乡规划的制定和调整第一节　城乡规划的制定第五条　市自然资源部门负责统筹全市城乡规划编制工作，协调和平衡全市范围内各层次、各类别涉及空间利用的城乡规划。

市自然资源部门和市其他相关职能部门，区政府，镇政府和有关建设单位依据职责组织或者参与相关城乡规划编制。第六条　规划编制经费按事权与责任相适应原则，纳入同级财政预算。

市自然资源、财政部门和规划项目组织编制单位应当按照市级城乡规划编制专项资金管理相关规定，开展规划项目的申请、审核、入库、资金分配计划、监督检查以及绩效评价等工作。第七条　市政府组织编制的城市总体规划成果报市人民代表大会常务委员会审议，市政府对审议意见进行研究处理后，将审议意见和审议意见处理情况随城市总体规划成果报送省人民政府审查。第八条　分区规划应当根据城市总体规划，合理配置城市土地利用、人口分布以及公共设施、城市基础设施，并对控制性详细规划的编制提出指导性要求，其规划期限应当与总体规划相一致。

中心城区分区规划，由市自然资源部门负责组织编制。区、经济功能区范围内的分区规划，由区政府会同市自然资源部门组织编制。分区规划经市城乡规划委员会审议通过后，报市政府批准。第九条　城市设计贯穿于城市规划的全过程。单独编制的城市设计由市自然资源部门组织编制，并经市城乡规划委员会审议通过后按相关规定程序报批，其成果应当纳入相应的城乡规划。

城市设计应当加强对山脊线、天际线和滨水岸线的规划控制，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，协调城市景观风貌，体现山海相拥、陆岛相望、城田相依的风貌格局。单体建筑设计方案应当在形体、色彩、体量、高度等方面符合城市设计要求。第十条　控制性详细规划编制应当根据需要同步开展交通、市政、景观、环保、水资源等专项评估，经市自然资源部门会同相关部门审查后，作为控制性详细规划编制的依据。

横琴新区的控制性详细规划的编制和修改，在报市城乡规划委员会审议后，由横琴新区管理机构审批，并报市自然资源部门备案。第十一条　全市性涉及土地利用和空间布局专项规划的立项、编制、审议、审批、实施和监督工作，按照专项规划管理相关规定执行。第十二条　镇总体规划由镇政府组织编制，经所在镇人民代表大会审议通过，并经区政府、市自然资源部门审查，市城乡规划委员会审议通过后，报市政府批准。第十三条　村庄规划由镇政府组织编制，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报区政府批准，并报市自然资源部门备案。

村庄规划应当定期进行修编。组织编制机关应当论证修改的必要性，向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改方案公示后，经村民会议或者村民代表会议讨论同意后，报区政府批准，并报市自然资源部门备案。

位于城镇地区的村庄应当纳入所在地的城镇控制性详细规划，统一规划管理，可不再单独编制村庄规划。