传统"三结构"规划同新时期城镇体系结构与组织规划的区别有哪些

地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构新时期城乡规划编制的“三结构”规划新时期城乡规划编制,一直是我国各层次城镇体系规划新时期城乡规划编制的核心。但是新时期城乡规划编制,随着经济全球化、信息化与知识经济发展、中国市场化制度建立,我国进入社会经济较快发展、结构深刻转型的新时期,传统的“三结构”的理论范式与规划的概念模式也面临完善和深化。“三结构”规划的编制、审批、实施管理过程中,对社会主义市场经济的内在要求和经济社会转型时期城镇体系规划实施主体缺位、管理法定性不明等还缺乏认识,往往过分重视技术因素、忽视政策因素,追求目标理想、忽视阶段可行和规划实施的连续性、动态性,在表达方式、深度方面不适应管理的需要。

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城镇体系结构与组织规划是将传统的“三结构”规划上升、扩展为包括制定实现结构优化的政策、措施在内的城镇空间组织、城镇功能组织、塘镇规模组织规划,并在具体内容上根据政府职能进行相应扩充。即传统“三结构”规划提出城镇地域空间结构,规划城镇布局新时期城乡规划编制;提出城镇职能类型结构,确定主要城镇性质和产业发展方向;提出城镇规模等级结构,确定主要城镇人口规模等。而结构与组织规划确定城镇发展空间和重点的综合发展空间,提出其对应的空间结构和组织结构(空间结构形成完善的对策);确定中心城市体系和各类、各级城镇应发展的现代功能,提出其对应的功能结构和组织结构(功能结构形成完善的对策);确定中心镇、一般镇发展布局的原则、标准和中心镇设置方案;确定主要城镇的规划人口指导规模,提出其对应的规模结构和组织结构(规模结构形成完善的对策);确定城镇建设用地总规模等。

新时期国土规划的功能与思路

编者按 前不久,全国国土规划纲要编制工作领导小组召开第一次会议,通过了《全国国土规划纲要编制工作方案》,正式启动了《全国国土规划纲要(2011—2030年)》前期研究和编制工作。随着国土空间开发的广度和深度不断加大、资源环境保护问题更加凸显,加强国土规划工作显得日益重要和紧迫,扎实做好前期研究和编制工作,才能提高国土规划的科学性、针对性和可操作性。

新时期国土规划工作的推进,是保障和促进经济社会全面协调可持续发展的重要举措。确定新时期国土规划的功能定位和目标任务,需要研究当前发展的新形势、新要求和实际问题。本期约请国土资源部咨询研究中心张彦英副主任、樊笑英博士,为我们分析讲解新时期国土规划的功能及其实践应用思路。

问:什么是国土规划?

答:关于国土规划的定义,国内外有多种大同小异的解释。我国目前在法规性文件中对国土规划有明确定义的,始见于国家发改委制定的《国土规划编制办法》第二条:国土规划是根据国家社会经济发展总的战略方向和目标以及规划区的自然、经济、社会、科学技术等条件,按规定程序制定的全国或一定地区范围内的国土开发整治方案。此外,全国科学技术名词审定委员会公布的国土规划定义是:根据国家社会经济发展的总目标以及区域的自然和社会经济条件,对国土开发、利用、治理和保护而进行全面的规划。

问:国土规划有什么样的作用和地位?

答:国土规划对资源综合开发、建设总体布局、环境综合整治具有宏观调控作用,具体表现为以下三方面:一是综合调整人与资源环境的自然关系、人与人基于资源环境的社会关系,将资源环境承载力作为硬约束条件,严格国土开发利用的空间管制。二是为下位相关规划提供基本依据,整合规划体系的系统功能,在战略上对各有关空间规划和专项规划进行指导和控制。三是综合协调国土开发利用中各种利益主体之间的矛盾,维护公共利益和各主体合法权益的平衡。

国土规划决定一个国家在较长一段时期内国土开发空间发展的战略方向和框架结构,是编制各类相关空间规划和专项规划的重要依据。国土规划具备管制功能、导向功能、调节功能和分配功能,是实现可持续发展战略必不可少的工具。

问:与其他规划相比,国土规划在内容上有什么特征?

答:国土规划的基本内容可概括为三部分:资源的综合开发、生产力的合理布局和生态环境的综合整治。全国国土规划的主要内容应包括:国家空间发展战略的目标与方针,国家对重大区域发展问题的应对方针,对重大基础设施项目的布局规划,土地利用规划,水资源利用规划,城镇体系规划,重大国土整治项目的规划以及若干重点地区与不同类型地区的发展方向等。国土规划具有战略性、前瞻性、综合性、系统性、空间性、基础性、整体性和地域性等特点。

问:新时期国土规划的编制与实施面临哪些问题?

答:我国在20世纪80年代中期曾经投入大量人力开展了《全国国土规划纲要》的编制工作,可惜没有取得预期的成果。最近几年,又启动了新一轮国土规划的试点,虽然取得了不少有益经验,但仍然存在着一些基本性的问题尚待解决。如社会各界对国土规划工作的重要性尚未取得共识,国土规划性质和地位不够明确,国土规划内容过于宽泛,国土规划缺乏有效的实施手段和保障措施等。归纳起来,当前国土规划编制与实施面临的主要问题有三:一是规划体系层级不清、体制机制不够完善,二是法制保障不健全,三是基础理论研究不够。

一、科学规划资源开发利用布局

人类在自然中诞生,也在对自然的开发利用中生存和发展,人与自然形成了对立统一的关系。人地关系经历了“环境中心主义”、“人类中心主义”之后,逐步形成了人地协调的可持续发展观念。可持续发展包括生态、经济、社会三个方面,其中生态可持续发展是基础,社会可持续发展是最终目标,而经济可持续发展则是保障。联合国《21世纪议程》指出,人类要发展,只有发展才能解决环境破坏和贫困加剧之间的恶性循环,只有发展才能为解决生态危机提供必要的物质和技术基础。但是发展要有限度,要协调环境保护与人类发展之间的关系。发展与保护构成了人地关系中一对永恒的矛盾,解决这一矛盾成为人类长期的目标与任务。

1.作为国家最高层次的国土资源保护开发规划,国土规划要有助于促进发展方式的转变,推进经济社会可持续发展

目前,我国处在经济社会发展工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的背景条件下,每年要实现8%~10%左右的经济增长目标,国土资源总量的有限性与经济社会发展需求的持续增长构成了我国当今社会发展的主要矛盾。国土资源管理如何为经济社会持续发展保驾护航,实现“在保护中发展、在发展中保护”,是新时期国土规划面对的首要问题。

经济增长依靠生产要素起作用,其中一是资源,二是资本,三是劳动,四是技术进步。新中国成立初期,借鉴苏联的经济增长方式,我国靠资源投入、资本投入,经济发展实现了外延式、粗放型增长。1982年国家提出把经济发展转到提高“效益”的基础上,确定了到2000年国民生产总值翻两番的目标。到2000年,国民生产总值翻两番的目标超额实现,但“经济效益提高”的前提没有实现。“九五”期间国家提出要实现两个根本转变:一是经济增长方式由粗放到集约的转变,二是从计划经济体制到市场经济体制的转变。21世纪,我国城市化、工业化进程加快,其中一个重要因素是在很大程度上利用了从农民那里拿来的土地大量投资,重新进入重工业化时代。加之地方官员搞形象工程、政绩工程,增长方式就往回走了。这样的状况不改变,20多年前提出的“转变”何时才能实现?

把拉动经济增长的因素归结为“消费、投资与出口”,来源于凯恩斯关于“总需求=总供给”的公式。但凯恩斯关于经济增长依赖“三驾马车”的分析是着眼于短期而非长期。若维持长期的经济增长,就要转变发展方式,主要依靠技术、人才的进步和良好的制度环境。

转变我国经济高速发展主要依靠资源和资本投入,依靠廉价劳动以及出口(变相的资源投入和劳动投入)的发展方式,就要发挥人才和技术的作用,即发挥知识和技能的作用。物质资本是可损耗的,而知识和技能不会损耗。国土规划作为国家最高层次的国土资源保护开发规划,要有助于促进发展方式的转变,通过对资源开发利用方式、规模等的控制进行宏观引导,推动资源节约集约利用、循环利用,用好国内国外两种资源、两个市场,实现我国经济社会的可持续发展。

2.国土规划具备立足资源环境,统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展的功能

生产力发展是推动社会进步的决定性力量。经济是基础,生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑;生产关系对生产力、上层建筑对经济基础起反作用,在一定情况下,这种反作用起决定性作用。新中国成立尤其是改革开放以来的历史完全证实了这一基本理论。

在不同社会发展阶段,经济发展的目标不同。新中国成立初期乃至其后的一定时期,集中力量发展经济是经济社会发展的主要矛盾。改革开放初期,仍以发展经济为主也是必然选择。这时候,不发展经济一切问题都解决不了。当经济发展有了一定基础之后,就出现了全面协调发展的问题,搞好经济建设、保护生态环境、促进社会公平正义、保障和改善民生是当今发展的全部要义。这时候,不解决全面协调发展问题,经济问题就会演化为政治问题、社会问题。落实科学发展观,必须寻求一种立足资源环境,统筹经济、社会、民生建设的具有法制保障的途径。国土规划具备这种功能。

以往在以发展经济为主要目标的导向下,国土规划功能的缺失,或由于单项规划的实施,以经济发展规划为主体的各种规划更多地侧重于产业发展,以实现经济增长为目标,更多地注重经济效益而忽视社会效益与生态效益,经济增长越快,社会问题越多,社会矛盾越突出,生态问题越严重。新时期国土规划编制应充分发挥其宏观导向作用,将资源的开发利用与生产力布局等更多地引向关注民生与生态,使在国土规划框架下进行的各种专项规划以及各类经济发展规划也能遵循这样的价值取向,避免过度追求产业发展与经济效益,从而将经济、社会、民生与生态文明建设协调起来。

二、引导城乡与区域均衡发展

我国地域广阔,人口众多,不同地域因资源环境禀赋、发展基础以及人力、资金和教育水平等方面的差异,经济增长速度、发展规模或者产业部门等都很难实现均衡发展态势。改革开放初期,沿海地区率先发展是必然选择。目前,我国处在城市化、工业化快速发展的阶段,发展不平衡问题越来越突出。新时期国土规划面对的一个重要问题就是如何采取有效措施缩小这种差距,逐步实现相对平衡的问题。

(一)统筹城乡平衡发展,促进区域相对平衡发展

发展不平衡首先表现为城乡发展不平衡。改革开放以来,我国经济发展迅速,城市化进程加快,人口、科技、产业等在大中型城市集聚,导致资源向城市过度集中,广大农村地区相对落后,形成了城市和农村二元结构。解决城乡二元结构有两条主要举措:其一是要加快农村现代化进程。首先要推动农村产业现代化,来带动农村社会、文化的现代化。农村产业现代化与城市不同,农业生产对自然条件有很强的依赖性,农村的产业布局要结合当地资源环境条件,发展与资源环境条件相匹配的产业类型。国土规划可以因地制宜、扬长避短地调整农村产业结构,引导农村向资源优势产业方向发展,是实现农村产业现代化的重要途径。其二是加快城镇化进程,使现代农业集约化生产带来的剩余劳动力进城。

发展不平衡还表现为东、中、西部发展不平衡。这既与区位有关,也与各地区资源环境禀赋有关,还受其历史发展的影响。各区所处地理位置、地形、地貌、气候、生物以及土壤、水、矿产等不同,其资源环境组合也不同。不同的资源环境组合特征往往直接决定一个地区的发展方向,如西南地区以岩溶地貌为主的地形,西北地区气候干旱与水资源短缺,都决定了这些地区资源开发利用的方向。解决我国中、西部发展问题,应更多地考虑产业类型、产业布局是否合理,是否能实现资源优势最大化、劣势最小化,GDP水平是否与当地资源环境承载力相匹配。中、西部追求与东部地区GDP平衡是不现实的也是不科学的,应从长远、可持续发展的角度考虑中、西部特定资源环境条件下的科学发展。

国土规划的主要对象和重要功能无疑使之成为统筹城乡、统筹区域相对平衡发展的重要途径,在规划中需要就缩小城乡与东、中、西部发展差异提出明确的导向和切实可行的方案。

(二)发挥区域资源优势,解决区域资源“短板”制约问题

一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度,不仅取决于该区域的优势资源环境条件,还更多地取决于其限制性因素的制约。当前各地普遍重视发挥区域资源环境优势而忽视区域资源“短板”制约。比如,内蒙古自治区草场资源丰富,同时还蕴藏着丰富的煤炭、铜铁、石油、天然气以及稀土等矿藏,已经成为全国重要的畜牧业生产基地、能源供应基地、矿产开采和冶炼基地。而内蒙古自治区地处干旱、半干旱的气候条件下,降水量少,水资源不足是产业发展与草原生态恢复的制约性因素。伴随优势资源开发,同时出现的则是草原生态脆弱地区植被、地下水资源的严重破坏,以及草场退化、河流断流等生态问题。近年来,通过实施以工辅农、以工辅牧、调整产业结构、改善农牧业生产方式和加强矿山环境治理等保护生态、促进发展的各种措施,已初见成效,草原生态有所改观。但是干旱、半干旱的草原地区,生态的恢复非常缓慢,对经济社会发展的影响将会持续相当长的时期。因此在发挥区域优势的同时若忽略了资源环境“短板”因素的制约,会使“短板”更短。而资源优势的发挥也要适度,如果竭泽而渔,优势也会变为“短板”。

新时期国土规划的重要功能之一,是通过对区域资源环境优势与“短板”因素的分析,划分不同的功能区,分别制定不同的发展规划;同时对解决“短板”制约提出切实可行的措施,当然其根本出路是依靠科技进步。国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势,是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。以资源环境自然分区进行国土规划,是以区域的资源环境禀赋为前提,建立在资源环境承载力评价基础上的,而资源环境承载力评价的重要工作是对国土资源环境进行调查评价。

新中国成立以来,国土资源调查积累了有关资源环境的大量数据,建立了全国资源环境数据库,部分地区还实现了数据的动态更新。如果充分利用好这些数据,采用科学的方法对全国的资源环境承载力进行定量评价,并根据承载力评价结果划分不同区域,确定不同区域的资源优势与劣势,即确定影响一个地区发展的主导性因素与限制性因素,进行功能定位,确立不同地区适合发展以及不适合发展的产业类型,对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制,制定相应的生态环境补偿方案,既保障适度发展,改善民生,也能有效控制对资源环境的影响。

三、推动市场机制合理配置资源

资源与环境是密不可分的整体,资源寓于环境之中,环境本身也是一种资源。虽然资源、环境具有相对独立性,但两者的发展变化却是相互影响、相互制约的。两者的关系主要表现在两个方面:一是自然资源的数量、质量在时空上的变化会影响环境的变化;二是环境的变化也会使资源发生适应性的改变。

1.以资源环境承载力评价为基础,解决开发资源与保护环境之间的矛盾

自然生态系统作为一个复杂的系统,其各子系统之间相互影响又相互制约,总是在不断发展变化中维持着系统的平衡发展。我们不能脱离其他系统而孤立地研究其中某个子系统,因而国土规划过程中也必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。环境和资源一样,既有自然属性,又有经济属性,在进入生产领域、交换领域时,环境就具有了资源、资产、资本的功能。

环境是一个空间的概念,空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题。在认识层面,由于对环境的资源属性认识不足,环境价值不能全面体现,导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。由于市场一般不会对没有产权的物品进行交易,所以市场价格机制无法将环境资源的成本反映出来。在实际操作层面,随着环境问题的出现,人们认识到使用者应该支付环境成本,但是往往只考虑到正常的环境资源使用成本,而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本,即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿,其补偿往往由社会承担,导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此,必须明确界定环境产权,将环境资源成本内部化,形成“谁使用谁付费、谁破坏谁治理”的补偿机制,充分体现社会公平原则。

资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续,并满足人类需要的前提下,一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量,能够承载经济、社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力是国土规划编制的科学基础。国土规划需要寻找一种合适的表达方式,来体现资源与环境一体化特征并计量资源与环境使用的总成本,通过推动市场机制来实现资源环境的配置,遏制资源环境的破坏和过度使用,促进资源环境的保护治理和合理利用。

2.推动市场机制运行,更好地发挥其对资源配置的基础性作用

社会主义市场经济体制下的资源配置机制是在政府宏观调控下,市场对资源配置发挥基础性作用。对于国土资源这种关系国家安全的战略性资源来说,宏观调控至关重要。市场机制以利益最大化为驱动,很难顾及资源的短期收益与可持续利用、全国与区域协调、公平与效益等诸多问题,同时市场有其自身难以克服的缺陷,近两年世界铁矿石价格的波动就是市场失灵的表现。

我国尚处在体制转轨时期,目前的状况是,一方面宏观调控体系尚未建立,作为宏观调控的间接手段,法制、法规和政策等尚不完善,更多采用行政手段。另一方面市场化程度比较低,法规不健全,市场无序,行政干扰,市场发挥不了配置资源的基础性作用。这就需要在建立和完善宏观调控体系的同时,加快市场化进程。

国土规划是宏观调控的重要手段。国土规划是对全部国土资源及其空间利用进行宏观配置的战略性方案。国土是一个三维的地域空间系统,国土资源具有三维地域空间特征,即不仅指实体资源,也占有一定地域空间。国土资源的开发利用是在一定地域空间内对实体资源及空间的开发利用。当将国土资源置于不同发展阶段进行规划时,则构成了具有时间演化特征的四维系统。

国土规划是一项庞大的系统工程,时间上要兼顾眼前需求与长远的可持续利用,空间上要充分考虑资源环境的地域差异。将一定发展阶段市场对资源的需求置于国土资源三维地域空间内,与国土资源在空间上构成交集,国土规划需要对这些交集进行评估、权衡和统筹,重点关注需求聚集区域内人口、城市和产业的资源匹配度,对其适当进行调整。在国土规划的总体框架下,充分发挥市场配置资源的基础性作用,才能达到保障发展、保护资源的目的,推进全面协调可持续发展。

四、全国视角 区域协调

资源环境禀赋条件是不以人的意志为转移的客观存在,有其自身存在与发展的规律,具有自然的地域性特征。近几十年国家经济社会发展迅速,社会需求与资源环境供给时时处于动态变化之中,往往表现出无序状态。资源环境自然分区与行政分区的协调,经济社会发展当前与长远、局部与整体之间的关系,都需要国土规划统筹考虑。

1.从全国层面确定区域国土资源开发格局,通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局

目前我国经济社会发展以行政区为单元,不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割,而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致各行政区各自为政,人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。其一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾,其二是行政区界限产生资源开发利用的不均衡,其三是产业布局的区域间协调问题。比如,环渤海地区由于共同的区位以及资源环境特点,成为一个相对完整的自然地域单元,但同时环渤海地区又分属五省二市,在经济布局上,各行政区从地方发展角度出发,出现重复建设、产能过剩等问题,造成资源环境的浪费甚至破坏。

行政区与资源环境自然分区的不协调,加剧了资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应采取“全国视角、区域协调”策略,以资源环境自然分区为规划编制单元,从全国层面上确定区域国土资源开发格局,在此格局下进行各行政区的国土规划,各行政区与国土资源自然分区交叉或者重叠的,须依全国国土规划格局进行区域间协调,避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。划分资源环境自然分区,并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局,应成为国土规划编制的一项基础性、先行性和持续性的工作。以资源环境禀赋和承载力大小来进行国土规划是遵循客观规律的、科学的规划方式,是实现保障发展、保护资源的有效途径,是国土规划编制应努力践行的重要原则之一。

2.处理好当前与长远、局部与整体之间的多重关系

国土规划作为国土资源开发利用的宏观发展战略框架,要发挥其应有的调控和指导作用,需要认真研究如何处理当前与长远、局部与整体的关系。

处理好当前与长远的关系,首先要保证规划的科学性。国土规划的科学性是指规划要符合自然规律与经济规律。规划的实用性与时效性的基础,就是能够反映我国当前经济社会与资源环境状况。国土规划编制的科学基础是对国土资源的综合调查与对资源环境承载力综合评价,这需要采用现代科学技术手段,建立全覆盖的国土资源动态监测信息系统,掌握最为精准的国土资源与环境状况,确保规划指标等的确立是建立在最新的资源环境状况基础之上。同时,采用先进的技术方法,结合一定时期内经济社会发展变化的速度与趋势,对未来20年(一个规划期)乃至更长时间内经济社会发展对区域内可能的资源环境需求进行模拟和预测,对规划的指标保留相应的弹性空间(这是由承载力阈值的四维特征决定的),对资源环境的开发利用也保留相应的余地,既要满足现实发展,也要确保可持续发展。

处理好局部与整体的关系,要兼顾国家总体战略与地方战略、各行政区发展与经济区带发展、城市与城市群发展等之间的关系,避免各自为政,盲目发展。受区位、自然、人文因素等的影响,我国几十年来逐渐形成了沿海、沿江以及沿铁路交通干线的几大经济区带,形成了珠三角、长三角、环渤海等几大城市群,以这些区域的发展带动了全国经济的整体发展,但是也出现了区域与全国、区域内部之间的不协调问题,各地区、各城市受到地方利益、短期效益和政绩等诸多因素影响,盲目上马一些大项目或者违规项目,出现重复建设、产能过剩、资源浪费和环境破坏等问题,需要通过国土规划从宏观上加以约束和调控。

与此同时,从规划的角度讲,要健全完善规划体系,处理好国土规划与专项规划、国土规划与经济发展规划之间的关系。目前我国的规划有很多种类型,包括国民经济和社会发展总体纲要、土地利用规划、城乡建设规划和主体功能区规划、矿产资源规划、能源规划等等。而各种各样的规划常常发生重叠与交叉,相互之间缺少一个相互协调的纽带,缺少可以进行平衡调整的依据。国土规划是以全部国土资源及其空间为客体,从宏观上、空间上总体布局人类活动主体的经济活动,从主、客体关系来看,国土规划显然是联系国土资源与经济社会活动的最直接纽带,是对资源开发战略与经济发展战略最高层次的布局,从可持续发展的角度讲,各类单项规划或者产业规划均应在国土规划的框架下进行,服从国土规划的布局。

(原载《中国国土资源报》2010年10月1日,《走进大课堂》栏目,主讲人张彦英、樊笑英)

城镇规划编制的成功经验有哪些

改革开放以来,如何适应社会主义市场经济体制,城市规划体系的改革进行了大量的探索,其中最具有革命性的是控制性详细规划和区域城镇体系规划的初步形成。近几年,深圳、广州、南京等地进行了包括法定图则、概念规划等新的规划方法的尝试。广东、江苏、浙江、山东、安徽等省组织编制城镇密集地区城镇协调发展规划,以充分发挥城市规划对重大基础设施布局的综合指导功能、资源保护和利用的统筹功能、对城市间竞争合作的协调功能。这些尝试一方面说明我国城市规划在迅速迈进,越来越得到业内人士的共识。同时也说明城市规划的改革在向针对性、可操作性、法定性方向发展。

1990年《中华人民共和国城市规划法》的颁布实施,初步确立了城市规划的法制框架。经过15年的发展,尤其是社会主义市场经济体制不断完善,城市规划法的科学性、针对性、可操作性等方面存在的问题亟待调整、修改,以适应我国社会经济新形势的要求。建设部1991年《城市规划编制办法》及1995年《城市规划编制办法实施细则》的出台,确立了我国城市空间规划体系的结构框架,为我国城市规划的编制、审批、实施管理奠定了法制基础。但我国空间规划体系中存在许多不完善之处,是以目标干预为主的缺少弹性的规划,尚处于物质建设规划阶段。

回顾改革开放20余年来,与国际城市规划体系发展历史相比较,从中吸取经验和教训,寻求与社会主义市场经济体制相适应的城市规划体系。城市规划的发展依靠城市规划体系的完善,包括从法律、技术到行政手段等一系列内容的科学化、系统化、完善化。城市规划体系由法规体系、编制体系、管理体系三部分组成,法规体系是基础,编制体系是依据,管理体系是手段,目的是通过依法编制、实施城市规划,促进人口、经济、资源、环境协调可持续发展。本文在探讨有关城市规划编制体系内容的基础上,重点对城镇群规划编制体系、实施管理提出若干思考。

在城市规划编制体系中,基于城市问题的解决、区域经济复兴、区域基础设施共建共享、环境共保、资源合理配置和利用,作为城镇群规划及其空间范围的各种研究如火如荼,近几年开展的广州市概念规划、合肥城市空间发展战略规划、江苏省三大都市圈规划、安徽省三大城镇群规划、京津冀城乡空间发展规划、珠三角城镇协调发展规划等均属于城镇群规划的尝试。

1.我国城市规划编制体系的分析及实践

l.1现状及问题

我国现行的城市规划体系包括城市规划法规体系、城市规划编制体系、城市规划管理体系三方面内容。目前,我国城市规划体系尚处于初级阶段,正面临经济体制由计划经济向市场经济体制、经营方式由粗放型向集约型转变的两大挑战,以及我国加入wTO之后,来自国际方面的各种压力和挑战。从整体上来说,我国城市规划体系包括理论体系、技术体系和实践体系等均存在亟待解决的问题。首先,从理论体系来说,基础理论缺乏,而应用理论未得到充分的发展。由于我国和西方在政治、经济体制及文化背景方面有所不同,所以不能照搬照抄西方国家的模式,而应建立有中国特色的城市规划体系的模式。其次,在技术体系方面,缺乏系统性的技术规范:规划编制系列不完整,且无从参照;规划的法定内容与规划管理的衔接不够,难以适应市场经济下城市规划管理的要求等。再次,从实践体系来说,城市规划的法律、法规不健全,现有的法律法规基本上是计划经济下的产物,面对市场经济下出现的新情况、新问题,其可操作性不强;地方性法规或者不完善,或者与国家有关规定相矛盾;规划管理方面尤其是“一书两证”管理依据、程序有待规范,以适应投资体制改革和行政审批制度改革的需要。

2.现行城市规划编制体系的反思

2.1区域规划。新中国成立以来,开展过四次重要的区域规划工作:一是20世纪50年代末期,按前苏联模式,以资源开发和大型工业项目区域规划为主,在部分城市和省区开展。二是20世纪60年代,大规模的全国性各行政系统的农业区划。三是20世纪80年代中期开始的,学习西方50~60年代的模式,从全国到各省市(个别到县)的国土规划。当时的国土规划虽提出国土整治问题,但仍以资源开发、生产力与城镇布局为中心,与西方的平衡区域生产力和城市发展的规划有所不同。四是20世纪90年代初中期,全国各省(区)开展的省域城镇体系规划。重点是研究城镇发展战略,明确省域城镇等级规模,职能结构、空间结构,提出基础设施建设要求。目前,我国尚未形成

法定化、规范化的区域性综合协调的空间规划系列。中国面临着经济全球化和加入wTO的新形势,城市之间的竞争不再仅仅表现为单个城市间的竞争,越来越表现为以核心城市为中心的区域整体间的竞争,以大城市为核心的城市群已成为具有全球化意义的城市。其次,城市进入快速发展阶段,面临经济发展上工业化与后工业化双重压力,日益突出的环境问题以及资源短缺、就业压力等,快速城市化阶段城乡发展出现的新旧矛盾的交错,城市产业同构、低水平的重复建设和恶性竞争,客观上需要开展区域空间规划,研究区域经济发展模

式和城市空间组合形式,发挥区域规模经济和设施完备的优势,提升区域综合竞争力。

2.2总体规划。城市总体规划是对城市地域内的各类资源,特别是对城市地域内的空间资源进行的整体配置和综合协调。我国的城市总体规划是在20世纪50~60年代,全面学习苏联时期引进的,经历了近半个世纪的发展,经历了艰苦的探索,在理论和实践上取得了长足的进步。1989年12月国家《城市规划法》、1991年建设部《城市规划编制办法》以及相关的规范陆续出台,为城市规划工作的健康发展提供了法定依据和技术规范。20世纪80年至今,全国各地已经按照5年一修编的周期,进行了三轮城市总体规划编制或修编工作。第一轮20世纪80年代的城市总体规划是以城市建设为特征,重点是

弥补基础设施建设欠账,保障了随之而来的改革开放、大规模的城市发展的基本有序进行。第二轮20世纪90年代的城市总体规划是以城市的协调发展为特征。规划既要保证经济发展的需要,同时又要考虑资源、环境和可持续发展等问题。第三轮:2000年以来的城市总体规划是以贯彻落实“五个统筹”科学发展观,充分体现总体规划的战略性、前瞻性、综合性,做好城乡统筹区域协调发展、市域空间利用总体规划与空间分区管治、城市综合交通与重要基础设施规划布局、城市发展与项目建设时序的安排。城市总体规划在不同经济发展阶段所表现出来的不同特点,一方面说明城市规划的编制内容有着深刻的时代特征,另一方面说明我国的城市规划事业渐趋成熟。但是城市总体规划作为承上启下的一个规划环节,其上面的规划层次(包括国土规划和区域规划)没有明确的法律地位,表现为我国空间规划系列不完善,直接导致城市总体规划的编制缺乏上一层次的依据,而又与下一层次规划缺乏良好的衔接。

为加强城市总体规划的宏观依据,在《城市规划编制方法》中,加入了城市所在区域城镇体系规划的要求,并于1994年8月出台了《城镇体系规划编制审批办法》。近年来,国家为强化土地管理、保护和节约土地资源的需要,接连出台了若干个重要文件,均涉及到总体规划与国土规划相协调的问题。一是国发[1996]18号文:“城市总体规划应与土地利用总体规划等相协调,切实保护和节约土地资源。”二是国发[1997]11号文:“城市建设总体规划要与土地利用总体规划相协调,用地规模不得突破土地利用总体规划。”三是国发[2004]28号文:“切实做好土地利用总体规划与城乡规划的相互衔接。”由此可见,国家对于城市总体规划和国土规划工作均高度重视。但是,二者在技术上存在一定的分歧,如在规划范围、规划期限、用地指标控制以及用地分类等方面,均存在不完全可比的问题;同时在某些原则性问题上也存在分歧。城市总体规划是对影响城市发展的重大问题如人口、资源、环境等进行专题研究,在此基础上,科学确定城市性质、规模、发展方向和空间布局,统筹安排城市各项建设用地,合理配置城市各项基础设施。因此,新时期的总体规划是指导城市建设发展的公共政策,而不再是单纯的建设项目规划。

2.3近期建设规划。随着城市总体规划由过去的规模规划向战略规划、政策规划、控制规划转变,其内涵发生了较大变化。目前的总体规划更加注重对城市发展的长远战略目标的研究,注重对城乡、区域协调发展途径的研究,注重对城市总体框架和功能的控制,注重研究城市可持续发展的问题,突出规划强制性内容的规定,充分体现规划的公共政策属性。在此背景下,近期建设规划亦发生较大变化,由过去城市总体规划的附属品转向实施城市总体规划的必要步骤,统筹安排城市近期建设项目的规模和时序。针对近期建设规划地位和作用的转变,国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》,从端正城市建设指导思想,切实加强城乡规划调控作用的高度,强调了近期建设规划的重要性。随后建设部等9部委将做好近期建设规划工作,作为贯彻落实国务院通知的重要内容,明确要求各级城市人民政府抓紧编制城市近期建设规划。

2.城市规划编制体系框架的设想

城市规划编制体系框架的建构和完善,应为城镇的发展提供长远性、前瞻性、全局性的战略目标和蓝图,同时还应从城市规划实施管理角度出发,为城市的宏观总体控制和常规性管理提供法定依据。规划必须具备原则指导下的应变能力,以适应市场经济下的应对性。对于不同区位、不同资源票赋、不同规模、不同职能、不同类别、不同发展阶段的城市能够区别对待。为此,城市规划编制体系可以分为战略规划、规划编制和图则制定3大部分。战略规划可分为经济社会发展战略规划、城镇空间发展战略规划、区域城镇协调发展战略规划等,为法定规划提供前瞻性、战略性思路和支撑。规划编制应该分法定系列和非法定系列;图则制定可以分法定图则和工作图则。规划编制是图则制定的依据,是图则的政策、技术支撑;图则是规划的法律表现形式,是规划意图的法律化,为城市规划的实施管理提供直接依据。

2.1规划编制

规划的编制以实现城市规划的公共政策属性,满足规划实施管理的需要,科学指导城市建设,促进城乡、区域协调发展为宗旨。试图把所有实际需要的各种类型的规划包含在一个系列里,是不可能的,也是没有必要的。因此,应该将整个规划编制系列分为规划编制法定系列和非法定系列。法定系列指各类城镇一般均需编制的规划,这些规划上下层次互相衔接,是一个有机的整体,是城镇实施规划管理的法定依据。非法定系列是整个规划编制体系不可缺少的组成部分,但这些规划之间并不一定存在有机的联系。按其深度而言,同一个规划,可能既有属于总体规划层次的内容,也有属于详细规划层次的内容。对于它们的类别、任务、内容和深度等不宜做统一规定,应按城镇实际需要编制,为法定规划的编制提供支撑。

2.1.1法定系列。包括区域空间规划、总体规划、近期建设规划、分区规划、控制规划、详细规划等7层层次。从规划的地域范围讲,区域空间规划是市(县)域或者跨行政区的;总体规划、近期建设规划和控制规划是城镇的;分区规划是城市片区性的;详细规划是地段性的。从规划的作用角度讲,区域空间规划是战略性的空间结构规划,以发挥上级政府的监督职能;总体规划是城市功能控制性的用地布局空间结构规划;近期建设规划、分区规划、控制规划和详细规划是实施城市总体规划的发展建设规划,是对总体规划的深化、细化和落实。

2.1.2非法定系列。非法定系列的规划可以是多种多样的,有按专业编制的,有按地区编制的,还有按有效期限编制的,不必强求统一。但这些规划,可根据各个城镇的特点和不同时期的需要而编制,例如城市空间发展战略规划、项目选址规划、各种专业规划、各类特定地区的规划、重要地区的城市设计等。

2.2图则制定

规划管理要做到依法行政,真正能够直接起到管理依据和作用的,主要是近期建设规划、控制规划和详细规划。战略规划和总体规划是宏观层次的规划,是城市发展的长远目标和整体构想,起原则指导和调控作用。近期建设规划是总体规划实施的阶段性具体安排,具体指导城市土地有序利用和项目的科学建设;控制规划和详细规划是总体规划和分区规划的深化,是总体规划意图的具体体现,应该在规划实施中起直接的控制作用。为了做到这一点,必须使近期建设规划、控制规划和详细规划法制化,赋予它们“有国家强制力作保障”的法律特征。但由于规划管理面对的是极其复杂且不断变化的城市,规划

必须既有原则的刚性,又有灵活的弹性。也就是使近期建设规划和控制规划的成果成为法定条文和图则,使详细规划成为工作图则,它们具有不同的审批程序,不同的法律地位,不同的法律效力,起不同的作用。

2.2.1法定图则。法定图则是在控制规划基础上,根据有关法规制定的,是控制规划的法律表现形式。法定图则是规划管理的基本依据,实施规划意图的主要手段。控制规划由于其图纸、文字繁多,其图纸和解释性说明并不能直接成为法定图则,只宜作为技术文件,成为法定图则的说明和技术支撑。法定图则应由有关的地方法规规定其法律地位、作用和审批、修改等程序,确保其法律效力的严肃性和权威性。同时制定其实施细则,规定法定图则的土地分类、建筑物分组及其适宜建设的兼容性,以及土地使用强度和建筑形态要求等。法定图则是规划编制、规划立法和规划实施管理三者的结合。

2.2.2工作图则。工作图则是规划管理部门日常进行规划实施管理的工作依据,是对法定图则的补充。工作图则就是经过规定程序审批的详细规划的图纸和文本。工作图则更详细地对用地性质做出安排,规定应该建什么;更具体地规定地块的开发强度和控制指标;更详细地规定建筑物与周边的关系;更具体地提出建筑形态的要求等。工作图则的土地分类可以是“国标”的小类。工作图则是城市规划实施管理导则。用法定图则把必须管的管住,而工作图则是在遵守法定图则的前提下,给行政管理以适当的灵活性,既便于操作,也可通过行政管理弥补法定图则之不足。

3.城镇群规划编制框架研究

3.1城镇群空间内涵

我国的城镇群主要有两种典型形式:一是以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区的都市圈为代表,由自上而下的城市扩散和自下而上的农村城市化两种力量结合而形成;二是以大城市地区为代表,特别是核心城市非农业人口超过100万的城市地区,聚集和扩散两种过程均十分明显,城市边缘组团和卫星城发育明显,城市周边地区与城市核心地区之间联系紧密,城乡一体化程度深。

3.1.1城镇群的空间界定。城镇群是由中心城市和外围非农化水平较高,与中心城市存在着密切社会经济联系的临接地区两部分组成。中心城市的确定,首先需划分出城市实体地域,凡城市实体地域内非农业人口在20万以上可视为中心城市。对于建成区面积占市区面积10%以上的城市,将包围中心城市的县级行政单元作为中心县,视其为城镇群的组成部分。

3.1.2城镇群的功能整合。城镇群是由强大的中心城市及其周围邻近城镇与地域共同组成的高联系强度的一体化地域,但是并非有了强大的中心城市就能构建成功的城镇群。以中心城市为核心组织起来的协调分工是城镇群整体优势确立与和谐运作的基础。在日常城镇群范围内,重点是围绕中心城市的日常生活、生产与环境职能构筑一个完整的城市功能体。在城镇群范围内,建立相对独立的产业体系是实现城镇群的战略核心。城镇群既可视作城镇群体空间的基本经济地域单元,也可视作一个基本的生态单元,其在更高层次与更大的范围内还必须与其他城镇群实现进一步整合。城镇群在区域城镇群体空间中的整合是一个复杂的过程,在此过程中会表现出更多的网络状发展关系,从而形成一个更大的城镇紧密联系空间。若干个城镇群间类似作用的结果就是大都市连绵带的生成与生长。

3.2我省城镇群规划实践

城镇密集地区城镇协调发展规划的制定,目前在我国刚刚起步。我省城市规划实践方面,1996年编制了《安徽省城镇体系规划》,首次提出“二线三片”的城镇空间布局形式,从理论、法定两方面明确了我省三大城镇群概念。近年来,城镇群规划在规划界出现的频率越来越高。我省皖中地区、皖江地区、京沪铁路安徽沿线地区,是全省城镇化发展较快且极具发展潜力的地区。2000年,按照省域城镇体系规划确定的“二线三片”空间总体布局,省建设厅组织开展了这三个地区的城镇群布局规划研究工作,从战略层面明确区域城镇布局规划的强制性内容,指导三个地区优化城镇空间布局和区域基础设施建

设,协调城乡建设,促进区域城乡协调发展。2003年在三大城镇群空间布局战略规划指导下,开展编制马芜铜城市群规划。通过规划编制和实施,实现区域整体利益和长远利益最优,推进跨省域基础设施共建共享、资源有效配置和利用、人居环境共保、社会经济协调发展,率先实现全面建设小康社会的目标。经过近年的探讨和发展,我省以大中城市为核心的城镇群实际已经或正在形成中,其推动力主要来自:中心城市的迅速扩张、开发区的建设、郊区化的作用、乡镇企业的发展、政府的城乡一体化政策和城市市场体系的建设等。其中前三种力量主要来自城市,第四种力量来自乡村,第五、六种力量把自上

和自下的力量联系起来,这与西方城镇群的形成机制有所区别。城镇群的日渐形成,迫切需要科学的规划引导其健康发展,为区域经济发展的增长极。

3.3城镇群规划编制框架

城镇群规划是在城市规划编制体系框架基础之上建立的,但又区别于城市规划编制体系框架,因为城镇群地域范围有其特殊性,也有其规划的特殊性。其规划的主要目的是解决如何更好地发展城市,从社会经济联系紧密的区域角度解决城市问题。城镇群规划编制框架由结构性的政策规划和发展性的开发规划二级结构组成,与城市规划编制体系结构框架中的规划编制法定系列相对应。而城市规划编制体系结构框架中的非法定系列可根据城镇群发展的具体情况作专题研究。从整体上来说,政策规划指导发展规划,是发展规划编制的依据。政策规划和开发规划又分别由政策规划(开发规划)、分区规划、专项规

划、重点地段规划组成。4个层次组成政策规划是一种结构性规划,主要确定宏观区域发展政策,包括区域经济发展战略、产业发展政策、人口就业政策、社会服务发展政策、生态环境与自然保护政策、人文与历史保护政策等。开发规划包括4个内容与政策规划相对应,并分别以对应的政策规划为依据,同时以开发规划的上一层次为依据。就城市规划编制来说,政策规划(开发规划)、分区规划和专项规划涉及区域规划、战略规划、总体规划3个规划层次;专项规划和重点地段规划涉及总体规划、分区规划、控制规划3个规划层次。

4.城镇群规划实施管理

4.1.跨行政区规划的组织管理问题

跨行政区的区域规划.,客观上存在一个如何统一规划、统一管理以及统一实施的问题。能否有效地解决跨行政区区域规划的组织管理问题,也是影响此类规划实施效果的重要因素。在国外,解决这种跨行政区规划的组织管理问题的普遍做法是建立相应的跨区管理机构,如“区域建设委员会”“城市联合委员会”等。借鉴国外成功的经验,建立跨行政区管理机构很有必要。关于跨行政区区域规划的组织管理,还有一个重要问题,就是必须加强法制化建设。迄今为止,我国跨行政区域规划的法制化建设仍十分落后。国外的成功经验表明,成功的区域规划尤其是跨行政区规划的实施与管理,都是通过立法,具有严格的法制基础。区域规划作为对未来时空范围内经济、社会、人口、空间、资源、环境等方面发展协调的总体战略,它不仅是一项技术过程,而且是一项政治过程,是一种政策行为和社会行为。

4.2行政区体制改革设想

在我国,不合理的政区体制也是造成区际利益冲突的重要因素。1980年代以来,在全国普遍推行“市带县”体制。“市带县”体制的本意是以中心城市为依托组建各种等级、各种类型的城市经济区。由于在现有的体制背景下,市带县体制就其本质上讲,还是地方政权的一种存在方式,是城市行政区而非经济区。在实行市带县的地区,原来没有上下级行政隶属关系的市县,现在却有了明确的等级关系,故不可避免地产生一系列市县利益冲突。从开展跨行政区区域规划的角度看,要彻底解决这类地区的利益冲突问题,除了有关方面的改革外,还必须配合着行政区体制改革。1990年代,我国特大城市行政区划

开始作出调整,由于我国法律规定直辖市下不能设市,所以只得采用改县为区的方法。“撤县改区”模式逐渐在全国特大城市中推行开来。但是“撤县改区”模式存在许多弊端,一是造成城市持续向外蔓延,耕地资源大面积锐减;二是混淆了不同类型的行政区,出现假性城市化现象;三是撤县改区有可能对原县的社会经济发展产生负面影响。因此,“撤县改区”模式尚有待完善。

4.3加快区域基础设施共建步伐

提升城镇群的综合竞争力,首先是加快区域性基础设施共建步伐,它是城镇群协调发展不可或缺的物质前提。建设过程中,一是区域性的基础设施建设必须在城镇群规划和区域性专项规划指导下进行;二是创新机制,解决好区域基础设施建设资金;三是建立专门的区域性基础设施建设发展基金,成立具有经济调控能力和投资管理能力的协调机构,提高建设资金利用率。

新时期国土规划的任务、问题及对策

摘要 新时期国土规划的重要任务有:引导和促进发展方式转变;科学配置资源,调整和优化经济结构;完善制度保障,促进均衡发展;发挥导向作用,统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展。在新时期国土规划中,针对保障发展与保护资源的两难问题,要以资源环境承载力评价为基础编制规划;针对开发资源与保护环境的矛盾问题,应以生态文明建设统领资源节约和环境保护;针对资源环境自然分区与行政区矛盾问题,要以资源环境自然分区为规划编制单元;针对发挥区域优势与克服“短板”制约问题,要以资源环境功能分区规划产业布局;针对当前与长远的矛盾问题,要确立资源环境承载力评价前置与后评估的程序;要建立科学的规划层级体系以处理好局部与整体关系。

十七届五中全会提出以科学发展为主题,围绕转变发展方式这一主线,把保障和改善民生、提高发展的全面性、协调性、可持续性作为今后发展的主要目标。在这一转型的关键时期,国家推进国土规划编制工作,意义深远,需要认清形势,明确任务,分析问题,寻找对策。

一、新时期国土规划的重要任务

如何发挥特有的功能,发挥宏观调控作用,引导市场发挥配置资源的基础性作用,进而引导和促进发展方式转变,实现国土资源管理保障发展、保护资源的双重目标,是新时期国土规划的重要任务。

(一)运用规划调控功能,引导和促进发展方式转变

经济增长靠各种生产要素起作用,首先是资源,其次是资本,第三是劳动(普通劳动),第四是技术进步。新中国在建国初期,借鉴前苏联的经济增长方式,靠资源投入、资本投入,外延增长,粗放增长。1982年国家提出把经济发展转到提高“效益”的基础上,确定了到2000年国民生产总值翻两番的目标。到2000年,国民生产总值翻两番的目标超额实现了,但“经济效益提高”的前提没有实现。“九五”期间国家提出要实现两个根本转变,一是经济增长方式由粗放到集约的转变,二是计划经济体制向市场经济体制的转变。21世纪,我国城市化、工业化进程加快,其中一个重要因素是很大程度上利用了从农民那里拿来的土地,大量投资,重新进入重工业化时代。加之地方官员搞形象工程、政绩工程,增长方式就往回走了。

把拉动经济增长的因素归结为“消费、投资与出口”,来源于凯恩斯关于“总需求二总供给”公式。但凯恩斯关于经济增长依赖于“三驾马车”的分析是着眼于短期而非长期。若维持长期的经济增长,就要选择健康的发展方式,转变过去主要依靠资源、资本投入、依靠廉价劳动以及出口(变相的资源投入和劳动投入)拉动经济增长的发展方式,而选择依靠科学和技术进步,以人才和技术创新为驱动,改造传统产业,发展创新型产业,提高产品附加值,提高资源使用效率。

国土规划要从保障发展与保护资源两个方面,落实国家可持续发展战略,促进发展方式的转变。以科技创新、制度创新推动资源节约集约利用、循环利用,提高资源管理水平,提高资源使用效率,合理控制环境容量等,这是新时期国土规划面临的首要任务。

(二)科学配置资源,调整和优化经济结构

十七届五中全会提出把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向,突出了调整经济结构对于加快转变经济发展方式、促进经济长期平稳较快发展的决定性意义。

新时期经济结构的战略性调整涉及需求、产业、资源配置、投融资体制、城乡区域平衡等诸多方面。经济结构不合理的背后,反映出的是科技创新能力不强、资源配置不合理等深层次的问题。究其根本是要增强自主创新能力,实现资源合理配置,调动经济发展的内在因素引导和促进经济结构调整。

社会主义市场经济体制下的资源配置,是在政府宏观调控下,市场对资源配置发挥基础性作用。我国目前存在的问题表现在两方面,一是宏观调控体系尚未建立,法制、法规、政策等尚不完善,更多的是采用行政手段。另一方面市场化程度还比较低,法规不健全,市场无序,行政干扰,市场发挥不了配置资源的基础性作用。新时期的国土规划,首先要建立和完善国土资源宏观调控体系,同时推进市场配置资源机制,通过资源合理配置带动产业结构调整,避免过去以产业带动资源开发的格局,避免资源掠夺式、环境破坏式的发展方式,建设资源节约型与环境友好型社会。

(三)完善制度保障,促进均衡发展

我国地域广阔,地区发展不平衡问题突出。首先表现为城乡发展不平衡。改革开放以来,经济发展迅速,城市化进程加快,资源向城市的过度集中,形成了城市和农村二元结构。解决城乡二元结构有两条主要举措,加快农村现代化进程和城镇化进程。其次表现为东、中、西部发展不平衡,不同地区的资源环境组合往往直接决定一个地区的发展方向。解决我国中、西部发展问题,应更多地考虑产业类型、产业布局是否合理,资源优势是否最大化、劣势最小化,GDP水平是否与当地资源环境承载力相匹配。应从长远可持续发展的角度考虑中、西部特定资源环境条件下的科学发展。

区域均衡发展是转型期的重要目标,是促进社会公平正义、促进社会和谐稳定的重要内容。国土规划是统筹城乡、统筹区域的重要途径,也是有效途径,在规划中需要就缩小城乡与东、中、西部差异采取有效政策和措施,提供制度保障。

(四)发挥导向作用,统筹经济、社会、生态和民生全面协调发展

在不同的发展阶段,经济社会发展的目标是不同的。我国在建国初期乃至其后的一定时期,集中力量发展经济是当时的社会基础所决定的。改革开放初期,以经济的快速增长为主要目标也是必然选择。经济快速发展,不可避免地会出现经济结构失衡、环境破坏严重、财富分配不公、社会矛盾突出等问题。这时候面临全面协调发展问题,否则经济问题就会演化为政治问题、社会问题。

以往由于国土规划的缺失,资源环境对于长远发展的作用被忽视,经济增长越快,社会矛盾越突出,生态问题越严重。此次转型意味着从注重追求经济增长转向追求以人为本的全面发展,更加关注民生以及生态文明建设。新时期国土规划编制应充分发挥其宏观导向作用,立足资源环境,将资源的开发利用与产业结构、布局等更多地引向关注民生与生态文明建设,使在国土规划框架下进行的各种专项规划以及各类经济发展规划也能遵循同样的价值取向,将经济、社会、民生与生态文明建设协调起来。

二、新时期国土规划面临的问题及对策

(一)保障发展与保护资源的两难问题——以资源环境承载力评价为基础编制国土规划

资源环境是经济社会发展的物质基础,资源环境的有限性与经济社会发展需求的持续增长是我国当今社会发展的主要矛盾之一,既要保障经济社会发展的物质需求,又要保护生态环境不被破坏,是国土资源管理面对的两难问题。解决这一难题的关键是资源环境承载力评价,通过资源环境承载力大小来控制经济发展速度和资源消耗强度(参见图1)。

图1

资源环境承载力是指在确保生态可恢复与可持续,并满足人类需求的前提下,一个地区、一定时期内的资源环境数量与质量,能够承载经济、社会可持续发展需求的能力。资源环境承载力是在一定时空范围内浮动的阀值,资源环境的数量、质量支持最低伦理道德水平下的社会需求量的最低下限值,到支持在可以预见的一定时期内逐步提高的社会需求量的最高上限值。这种阈值范围对地区的人口数量、经济总量、排放总量等指标都会形成制衡作用,这只是确立经济发展速度与资源消耗强度的依据。如果突破这个阀值,必会使生态环境处于超负载的状态中,这样下去的结果是无法保持经济社会长远可持续发展。

资源环境承载力是理性发展、适度发展的科学依据。以资源环境承载力为基础编制国土规划是协调资源环境供给与经济社会发展需求矛盾的重要途径。以资源环境承载力为基础编制国土规划,可以确保规划各项指标建立在最新的资源环境状况基础之上,既满足当前,也能确保长远。既能发挥区域优势,也能促进区域间互补,促进均衡发展。

(二)开发资源与保护环境的矛盾问题——以生态文明建设统领资源节约和环境保护

资源与环境是密不可分的整体,资源寓于环境之中,环境本身也是一种资源。资源与环境之间是相互影响、相互制约的。国土规划过程中必须把资源、环境作为一个统一体进行统筹考虑。

环境是一个空间的概念,空间本身也是一种资源。目前对环境资源的利用存在两个层面的问题,第一是认识层面。由于对环境的资源属性认识不足,环境价值不能全面体现,导致环境资源缺乏明确、清晰的产权。第二是实际操作层面。人们认识到使用者应该支付环境成本,但是往往只考虑到正常的环境资源使用成本,而忽略了使用资源过程中对环境造成的污染和破坏的补偿成本,即只支付了一小部分环境成本而非全部。使用者在消费环境资源时造成的环境污染和破坏没有相应的补偿,其补偿往往由社会承担,导致环境成本外部化。环境资源成本外部化或低成本使用势必会造成环境资源的浪费及过度使用。因此必须明确界定环境产权,将环境资源成本内部化,形成谁使用谁付费、谁破坏谁治理的补偿机制,充分体现社会公平原则。

国土规划需要以加强生态文明建设为指导,建立健全资源、环境成本计量标准,将资源环境使用成本纳入国民经济发展总成本,纳入GDP核算体系,遏制资源环境的破坏性、掠夺性使用和过度使用。

(三)资源环境自然分区与行政区矛盾问题——以资源环境自然分区为规划编制单元

资源环境禀赋条件有着自身存在与发展的客观规律,具有自然的地域性特征。而目前我国经济社会发展以行政区为单元,不同行政区的划分往往导致资源环境自然分区的条块分割,而行政管理体制上的分权与财政体制的分灶导致各行政区各自为政,人为的行政分割必然加剧区域经济社会发展与资源环境之间的矛盾。具体表现在以下几个方面:一是各行政区之间的资源分配与环境保护等方面的矛盾;二是行政区界限产生资源开发利用的不均衡;三是产业布局的区域间协调问题。

行政区与资源环境自然分区的不协调,会凸显资源开发、环境保护与经济社会发展之间的矛盾。国土规划编制应以资源环境自然分区为规划编制单元,从全国层面上确定区域国土资源开发格局,在此格局下进行各行政区的国土规划,各行政区与资源环境自然分区交叉或者重叠的,须依全国国土规划格局进行区域间协调,避免地方利益驱动或者地方保护的不合理开发行为。划分资源环境自然分区,并通过资源环境承载力评价来引导和协调各区域生产力布局,应成为国土规划编制的一项基础性、先行性和持续性的工作。

(四)发挥区域优势与克服“短板”制约问题——以资源环境功能分区规划产业布局

一个区域的发展规模和强度与资源环境的协调程度,不仅取决于该区域的优势资源环境条件,还取决于其限制性因素的制约。国土规划如何引导各地区在“短板”因素的制约下发挥资源优势,是实现保障发展、保护资源目标的关键问题。

以资源环境自然分区进行国土规划,是以区域的资源环境禀赋为前提,是建立在资源环境承载力评价基础上的。根据承载力评价结果划分不同区域,确定不同区域的资源优势与劣势,即确定影响一个地区发展的主导性因素与限制性因素,通过功能分区对其支持经济社会发展的功能进行合理定位,确立不同地区适合发展、不适合发展的产业类型,对可发展产业的生产规模以及布局进行总量上和空间上的控制,制定相应的生态环境补偿方案,成为制定区域发展规划、区域经济结构调整的科学依据,既能保障适度发展,改善民生,也能有效控制对资源环境的影响,不会使“短板”更短。

(五)当前与长远的矛盾问题——确立资源环境承载力评价前置与后评估的程序

“十二五”我国将进入新的转型期。国土规划需要认真思考新的发展阶段当前与长远的关系。从以往规划的实施来看,常常出现规划或不符合实际、规划赶不上变化,或规划不具法律效力不能实施。而只顾眼前,片面追求增长速度,常使规划中长期目标提前被突破。有些地区为追求经济增长,不执行规划,过度开发、重复建设。解决这些问题,需要科学确定发展目标并严格遵照执行,而其前提是要保证国土规划的科学性,这可以通过资源环境承载力评价前置与后评估来实现(参见图2)。

图2

国土规划的编制与实施均具有法定的程序性。从科学的角度出发,应该在国土规划编制之前先期进行资源环境承载力评价工作,使规划目标的设定建立在资源环境承载力阀值的基础上,既对当前资源环境开发起到限定与保障作用,也要对未来发展留有一定的弹性空间(承载力阈值的四维特征决定的)。只有国土规划目标设定科学,才能保证国土规划实施的法定权威性。

规划实施是一个动态的过程,还需通过资源环境承载力监测开展后评估。国土规划有15~20年的周期,人口、经济增长各种指标都处在不断变化之中,同时随着规划项目的不断推进,资源环境的现实状况相应发生改变,这种动态的变化带来的影响是否在生态可恢复和可持续的范围内,都需要进行监测。未来可以逐步建立起全覆盖的国土资源动态监测信息系统,掌握最为精准的国土资源与环境状况,以评价规划目标是否保持在资源环境或承载的范围之内,能够及时进行调整。

(六)局部与整体关系问题——建立科学的规划层级体系

国土规划要处理好局部与整体的关系。我国区域差异大,要实现整体可持续发展目标,应首先立足区域,即采取“全国视野、区域行动”的策略。一方面要兼顾国家总体战略与地方战略、各行政区发展与经济区带发展、城市与城市群发展等之间的关系。我国几十年来逐渐形成了沿海、沿江、以及沿铁路交通干线的几大经济区带,形成了珠三角、长三角、环渤海等几大城市群,以这些区域的发展带动了全国经济的整体发展,但是也出现了区域与全国、区域内部之间的不协调问题,需要通过国土规划从宏观上加以约束和调控。

另一方面,需要尽快健全完善规划体系,处理好国土规划与专项规划、国土规划与经济发展规划之间的关系。目前我国的规划有很多种类型,包括国民经济和社会发展总体纲要、土地利用规划、城乡建设规划、主体功能区规划、矿产资源规划等。各种规划常发生重叠与交叉,相互之间缺少一个相互协调的纽带,缺少可以进行平衡调整的依据。国土规划是联系国土资源与经济社会活动的最直接纽带,是对资源开发战略与经济发展战略最高层次的布局。避开部门行政权利等因素,单从科学发展、可持续发展宏观战略角度,各类单项规划或者产业规划均应在国土规划的框架下进行,服从国土规划的空间布局,因为唯有国土规划是建立在资源环境承载力的基础之上的,这是一切发展的根本。

(原载《中国国土资源经济》2010年11期,作者与樊笑英合作撰文)

编制城市规划的依据是什么

我城市在区域或国家政治、经济、文化、社会、服务等活动中承担的任务和作用,它随着社会、经济和自然条件的变化而变化。下面由我为大家整理的编制城市规划的依据是什么,希望对大家有帮助!

编制城市规划的依据是什么

第一章 总 则

第一条 为了规范城市规划编制工作,提高城市规划的科学性和严肃性,根据国家有关法律法规的规定,制定本办法。

第二条 按国家行政建制设立的市,组织编制城市规划,应当遵守本办法。

第三条 城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。

第四条 编制城市规划,应当以科学发展观为指导,以构建社会主义和谐社会为基本目标,坚持五个统筹,坚持中国特色的城镇化道路,坚持节约和集约利用资源,保护生态环境,保护人文资源,尊重历史文化,坚持因地制宜确定城市发展目标与战略,促进城市全面协调可持续发展。

第五条 编制城市规划,应当考虑人民群众需要,改善人居环境,方便群众生活,充分关注中低收入人群,扶助弱势群体,维护社会稳定和公共安全。

第六条 编制城市规划,应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则。

第七条 城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要,可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划。

城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

第八条 国务院建设主管部门组织编制的全国城镇体系规划和省、自治区人民政府组织编制的省域城镇体系规划,应当作为城市总体规划编制的依据。

第九条 编制城市规划,应当遵守国家有关标准和技术规范,采用符合国家有关规定的基础资料。

第十条 承担城市规划编制的单位,应当取得城市规划编制资质证书,并在资质等级许可的范围内从事城市规划编制工作。

第二章 城市规划编制组织

第十一条 城市人民政府负责组织编制城市总体规划和城市分区规划。具体工作由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)承担。

城市人民政府应当依据城市总体规划,结合国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划,组织制定近期建设规划。

控制性详细规划由城市人民政府建设主管部门(城乡规划主管部门)依据已经批准的城市总体规划或者城市分区规划组织编制。

修建性详细规划可以由有关单位依据控制性详细规划及建设主管部门(城乡规划主管部门)提出的规划条件,委托城市规划编制单位编制。

第十二条 城市人民政府提出编制城市总体规划前,应当对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结,对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价;针对存在问题和出现的新情况,从土地、水、能源和环境等城期的发展保障出发,依据全国城镇体系规划和省域城镇体系规划,着眼区域统筹和城乡统筹,对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略问题进行前瞻性研究,作为城市总体规划编制的工作基础。

第十三条 城市总体规划应当按照以下程序组织编制:

(一)按照本办法第十二条规定组织前期研究,在此基础上,按规定提出进行编制工作的报告,经同意后方可组织编制。其中,组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的,应当向国务院建设主管部门提出报告;组织编制其他市的城市总体规划的,应当向省、自治区建设主管部门提出报告。

(二)组织编制城市总体规划纲要,按规定提请审查。其中,组织编制直辖市、省会城市、国务院指定市的城市总体规划的,应当报请国务院建设主管部门组织审查;组织编制其他市的城市总体规划的,应当报请省、自治区建设主管部门组织审查。

(三)依据国务院建设主管部门或者省、自治区建设主管部门提出的审查意见,组织编制城市总体规划成果,按法定程序报请审查和批准。

第十四条 在城市总体规划的编制中,对于涉及资源与环境保护、区域统筹与城乡统筹、城市发展目标与空间布局、城市历史文化遗产保护等重大专题,应当在城市人民政府组织下,由相关领域的专家领衔进行研究。

第十五条 在城市总体规划的编制中,应当在城市人民政府组织下,充分吸取政府有关部门和军事机关的意见。

对于政府有关部门和军事机关提出意见的采纳结果,应当作为城市总体规划报送审批材料的专题组成部分。

组织编制城市详细规划,应当充分听取政府有关部门的意见,保证有关专业规划的空间落实。

第十六条 在城市总体规划报送审批前,城市人民政府应当依法采取有效措施,充分征求社会公众的意见。

在城市详细规划的编制中,应当采取公示、征询等方式,充分听取规划涉及的单位、公众的意见。对有关意见采纳结果应当公布。

第十七条 城市总体规划调整,应当按规定向规划审批机关提出调整报告,经认定后依照法律规定组织调整。

城市详细规划调整,应当取得规划批准机关的同意。规划调整方案,应当向社会公开,听取有关单位和公众的意见,并将有关意见的采纳结果公示。

第三章 城市规划编制要求

第十八条 编制城市规划,要妥善处理城乡关系,引导城镇化健康发展,体现布局合理、资源节约、环境友好的原则,保护自然与文化资源、体现城市特色,考虑城市安全和国防建设需要。

第十九条 编制城市规划,对涉及城市发展长期保障的资源利用和环境保护、区域协调发展、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公共安全和公众利益等方面的内容,应当确定为必须严格执行的强制性内容。

第二十条 城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。

编制城市总体规划,应当先组织编制总体规划纲要,研究确定总体规划中的重大问题,作为编制规划成果的依据。

第二十一条 编制城市总体规划,应当以全国城镇体系规划、省域城镇体系规划以及其它上层次法定规划为依据,从区域经济社会发展的角度研究城市定位和发展战略,按照人口与产业、就业岗位的协调发展要求,控制人口规模、提高人口素质,按照有效配置公共资源、改善人居环境的要求,充分发挥中心城市的区域辐射和带动作用,合理确定城乡空间布局,促进区域经济社会全面、协调和可持续发展。

第二十二条 编制城市近期建设规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划,明确近期内实施城市总体规划的重点和发展时序,确定城市近期发展方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共服务设施选址安排,提出自然遗产与历史文化遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施。

第二十三条 编制城市分区规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划,对城市土地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施的配置做出进一步的安排,对控制性详细规划的编制提出指导性要求。

第二十四条 编制城市控制性详细规划,应当依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划,考虑相关专项规划的要求,对具体地块的土地利用和建设提出控制指标,作为建设主管部门(城乡规划主管部门)作出建设项目规划许可的依据。

编制城市修建性详细规划,应当依据已经依法批准的控制性详细规划,对所在地块的建设提出具体的安排和设计。

第二十五条 历史文化名城的城市总体规划,应当包括专门的历史文化名城保护规划。

历史文化街区应当编制专门的保护性详细规划。

第二十六条 城市规划成果的表达应当清晰、规范,成果文件、图件与附件中说明、专题研究、分析图纸等表达应有区分。

城市规划成果文件应当以书面和电子文件两种方式表达。

第二十七条 城市规划编制单位应当严格依据法律、法规的规定编制城市规划,提交的规划成果应当符合本办法和国家有关标准。

第四章 城市规划编制内容

第一节 城市总体规划

第二十八条 城市总体规划的期限一般为二十年,同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。

确定城市总体规划具体期限,应当符合国家有关政策的要求。

第二十九条 总体规划纲要应当包括下列内容:

(一)市域城镇体系规划纲要,内容包括:提出市域城乡统筹发展战略;确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产保护等方面的综合目标和保护要求,提出空间管制原则;预测市域总人口及城镇化水平,确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局方案和建设标准;原则确定市域交通发展策略。

(二)提出城市规划区范围。

(三)分析城市职能、提出城市性质和发展目标。

(四)提出禁建区、限建区、适建区范围。

(五)预测城市人口规模。

(六)研究中心城区空间增长边界,提出建设用地规模和建设用地范围;

(七)提出交通发展战略及主要对外交通设施布局原则。

(八)提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标。

(九)提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。

第三十条 市域城镇体系规划应当包括下列内容:

(一)提出市域城乡统筹的发展战略。其中位于人口、经济、建设高度聚集的城镇密集地区的中心城市,应当根据需要,提出与相邻行政区域在空间发展布局、重大基础设施和公共服务设施建设、生态环境保护、城乡统筹发展等方面进行协调的建议。

(二)确定生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求,提出空间管制原则和措施。

(三)预测市域总人口及城镇化水平,确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准。

(四)提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围。

(五)确定市域交通发展策略;原则确定市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处理等重大基础设施,重要社会服务设施,危险品生产储存设施的布局。

(六)根据城市建设、发展和资源管理的需要划定城市规划区。城市规划区的范围应当位于城市的行政管辖范围内。

(七)提出实施规划的措施和有关建议。

第三十一条 中心城区规划应当包括下列内容:

(一)分析确定城市性质、职能和发展目标。

(二)预测城市人口规模。

(三)划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施。

(四)确定村镇发展与控制的原则和措施;确定需要发展、限制发展和不再保留的村庄,提出村镇建设控制标准。

(五)安排建设用地、农业用地、生态用地和其它用地。

(六)研究中心城区空间增长边界,确定建设用地规模,划定建设用地范围。

(七)确定建设用地的空间布局,提出土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建筑密度、建筑高度、容积率、人口容量等)。

(八)确定市级和区级中心的位置和规模,提出主要的公共服务设施的布局。

(九)确定交通发展战略和城市公共交通的总体布局,落实公交优先政策,确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局。

(十)确定绿地系统的发展目标及总体布局,划定各种功能绿地的保护范围(绿线),划定河湖水面的保护范围(蓝线),确定岸线使用原则。

(十一)确定历史文化保护及地方传统特色保护的内容和要求,划定历史文化街区、历史建筑保护范围(紫线),确定各级文物保护单位的范围;研究确定特色风貌保护重点区域及保护措施。

(十二)研究住房需求,确定住房政策、建设标准和居住用地布局;重点确定经济适用房、普通商品住房等满足中低收入人群住房需求的居住用地布局及标准。

(十三)确定电信、供水、排水、供电、燃气、供热、环卫发展目标及重大设施总体布局。

(十四)确定生态环境保护与建设目标,提出污染控制与治理措施。

(十五)确定综合防灾与公共安全保障体系,提出防洪、消防、人防、抗震、地质灾害防护等规划原则和建设方针。

(十六)划定旧区范围,确定旧区有机更新的原则和方法,提出改善旧区生产、生活环境的标准和要求。

(十七)提出地下空间开发利用的原则和建设方针。

(十八)确定空间发展时序,提出规划实施步骤、措施和政策建议。

第三十二条 城市总体规划的强制性内容包括:

(一)城市规划区范围。

(二)市域内应当控制开发的地域。包括:基本农田保护区,风景名胜区,湿地、水源保护区等生态敏感区,地下矿产资源分布地区。

(三)城市建设用地。包括:规划期限内城市建设用地的发展规模,土地使用强度管制区划和相应的控制指标(建设用地面积、容积率、人口容量等);城市各类绿地的具体布局;城市地下空间开发布局。

(四)城市基础设施和公共服务设施。包括:城市干道系统网络、城市轨道交通网络、交通枢纽布局;城市水源地及其保护区范围和其他重大市政基础设施;文化、教育、卫生、体育等方面主要公共服务设施的布局。

(五)城市历史文化遗产保护。包括:历史文化保护的具体控制指标和规定;历史文化街区、历史建筑、重要地下文物埋藏区的具体位置和界线。

(六)生态环境保护与建设目标,污染控制与治理措施。

(七)城市防灾工程。包括:城市防洪标准、防洪堤走向;城市抗震与消防疏散通道;城市人防设施布局;地质灾害防护规定。

第三十三条 总体规划纲要成果包括纲要文本、说明、相应的图纸和研究报告。

城市总体规划的成果应当包括规划文本、图纸及附件(说明、研究报告和基础资料等)。在规划文本中应当明确表述规划的强制性内容。

第三十四条 城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。

编制各类专项规划,应当依据城市总体规划。

第二节 城市近期建设规划

第三十五条 近期建设规划的期限原则上应当与城市国民经济和社会发展规划的年限一致,并不得违背城市总体规划的强制性内容。

近期建设规划到期时,应当依据城市总体规划组织编制新的近期建设规划。

第三十六条 近期建设规划的内容应当包括:

(一)确定近期人口和建设用地规模,确定近期建设用地范围和布局。

(二)确定近期交通发展策略,确定主要对外交通设施和主要道路交通设施布局;

(三)确定各项基础设施、公共服务和公益设施的建设规模和选址。

(四)确定近期居住用地安排和布局;

(五)确定历史文化名城、历史文化街区、风景名胜区等的保护措施,城市河湖水系、绿化、环境等保护、整治和建设措施。

(六)确定控制和引导城市近期发展的原则和措施。

第三十七条 近期建设规划的成果应当包括规划文本、图纸,以及包括相应说明的附件。在规划文本中应当明确表达规划的强制性内容。

第三节 城市分区规划

第三十八条 编制分区规划,应当综合考虑城市总体规划确定的城市布局、片区特征、河流道路等自然和人工界限,结合城市行政区划,划定分区的范围界限。

第三十九条 分区规划应当包括下列内容:

(一)确定分区的空间布局、功能分区、土地使用性质和居住人口分布。

(二)确定绿地系统、河湖水面、供电高压线走廊、对外交通设施用地界线和风景名胜区、文物古迹、历史文化街区的保护范围,提出空间形态的保护要求。

(三)确定市、区、居住区级公共服务设施的分布、用地范围和控制原则;

(四)确定主要市政公用设施的位置、控制范围和工程干管的线路位置、管径,进行管线综合。

(五)确定城市干道的红线位置、断面、控制点座标和标高,确定支路的走向、宽度,确定主要交叉口、广场、公交站场、交通枢纽等交通设施的位置和规模,确定轨道交通线路走向及控制范围,确定主要停车场规模与布局。

第四十条 分区规划的成果应当包括规划文本、图件,以及包括相应说明的附件。

第四节 详细规划

第四十一条 控制性详细规划应当包括下列内容:

(一)确定规划范围内不同性质用地的界线,确定各类用地内适建,不适建或者有条件地允许建设的建筑类型。

(二)确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标;确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求。

(三)提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则;

(四)根据交通需求分析,确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其它交通设施。规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高。

(五)根据规划建设容量,确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线,进行管线综合。确定地下空间开发利用具体要求。

(六)制定相应的土地使用与建筑管理规定。

第四十二条 控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。

第四十三条 修建性详细规划应当包括下列内容:

(一)建设条件分析及综合技术经济论证。

(二)建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计,布置总平面图。

(三)对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析。

(四)根据交通影响分析,提出交通组织方案和设计。

(五)市政工程管线规划设计和管线综合。

(六)竖向规划设计。

(七)估算工程量、拆迁量和总造价,分析投资效益。

第四十四条 控制性详细规划成果应当包括规划文本、图件和附件。图件由图纸和图则两部分组成,规划说明、基础资料和研究报告收入附件。

修建性详细规划成果应当包括规划说明书、图纸。

第五章 附 则

第四十五条 县人民政府所在地镇的城市规划编制,参照本办法执行。

第四十六条 对城市规划文本、图纸、说明、基础资料等的具体内容、深度要求和规格等,由国务院建设主管部门另行规定。

第四十七条 本办法自2006年4月1日起施行。1991年9月3日建设部颁布的《城市规划编制办法》同时废止。

城市规划编制基本介绍

我国城市规划编制的完整过程由两个阶段、六个层次组成,即总体规划阶段和详细规划阶段;城市总体规划纲要、城市总体规划(含市域城镇体系规划和中心区域规划)、城市建设规划、分区规划、控制性详细规划和修建性详细规划。

城市发展战略

对城市经济、社会、环境的发展所作的全局性、长期性、决定全局的谋划和规划。

城市是一个复杂的巨系统:城市发展战略是关注城市中整体和长远发展影响的问题,进行重大、全局、决定性意义的规划。

城市发展战略研究关注内容:

1、从宏观层面上把握城市发展的定性、定位、定向。

2、重点关注土地利用的空间结构、生态格局、交通系统

城市发展方向

城市各项建设规模扩大所引起的城市空间地域扩展的主要方向

城市职能

城市在区域或国家政治、经济、文化、社会、服务等活动中承担的任务和作用,它随着社会、经济和自然条件的变化而变化。

城市性质

是城市在一定地区、国家以至更大范围内的政治、经济、与社会发展中所处的地位和所担负的主要职能,是城市在国家或地区政治、经济、社会和文化生活中所处的地位、作用及其发展方向。城市性质由城市主要职能所决定。

城市的规模

按城市聚居人口大小可以区分城市规模大小,各国的具体分级标准不尽一致。联合国将2万人作为定义城市的人口下限,10万人作为划定大城市的下限,100万人作为划定特大城市的下限。这种分类反映了部分国家的惯例。中国在城市统计中对城市规模的分类标准如下:按市区非农业人口,20万人以下为小城市,20万人~50万人为中等城市,50万~100万人为大城市,100万人以上为特大城市

城市的发展目标

在城市发展战略和城市规划中所拟定的一定时期内城市经济、社会、环境的发展所应达到的目的和指标。